《中国多党制》

四、集会游行场所 英国规定：“议会开会或王室法庭在国会大厦开庭期间，不得在国会大厦一 英里内的街道、广场集会。”德国规定：“在联邦或州的立法机关和联邦宪法法院 的禁区内不得集会。”美国联邦最高法院在 1965 年考克斯诉路易斯安那州（Cox v. Louisiana）一案中确认：禁止在法院附近举行集会的法律合宪，因为为维护司 法审查独立，不能允许任何人或团体在法院聚众集会来威胁、干预或影响法院的 司法程序。该院在 1966 年的 Adderley v. Florida 一案中确认：禁止在监狱前游行 示威的命令合宪。该院在 1966 年的 Brown v. Louisiana 一案中, 就五名黑人在图 书馆的示威是否违法，以 5 对 4 票表决的方式，驳回州法院所作出的五名黑人有 罪的判决，确认禁止在图书馆的示威的命令违宪。该院在 1976 年的 Greer v. Spock 一案中确认：为确保国家安全，在军事基地举行集会违法。 当然，在室外举行的集会游行示威，通常会选择在城市大街交通要道上进行， 因为在这里影响比较大。在这方面，美国联邦最高法院在 1965 年 Cox v. Louisiana. No. 24 一案中的司法审查判例比较具有代表性：1961 年，Cox 牧师率领 2000 名 南方大学学生在路易西安那州的 Baton Rouge 城市的市中心区游行抗议种族歧 视，阻碍交通，经警方逮捕移送法院，以两项罪名起诉，被告 Cox 牧师不服而 上诉，终由联邦最高法院裁决认为两项罪名均不能成立。以全票表决的方式驳回 地方法院所定扰乱社会安宁、妨害公共秩序的罪刑，又以 7 对 2 票表决的方式推 翻阻碍交通的罪刑的判决。联邦最高法院的主要理由是该州有关管制游行示威的 法规给予执法官员以“无羁裁量权”，而且该项规定的条文过于含混笼统，不易 依从，使被告的言论自由及集会游行自由遭到侵害。 此案中 Cox 虽然获得司法支持，无罪释放，但大法官高柏格（ Justice Goldberg）在本案中对以游行示威作为街头对抗政治的范围及限制作出重要的解 释：言论及集会自由虽为民主社会的基本原则，但还不能说可以随时随地地发表 意见，宪法上所保障的这项自由权利即隐含着一个维持公共秩序的有组织的社会 的存在，如果没有它的存在，自由本身即会在过激的无政府状态中丧失。控制街 道交通很清楚的是政府维护必要秩序的责任，任何人以不遵守众所周知的交通规 则作为社会抗议的手段则是不合理的。任何人也不得坚持在交通高峰时间在交通 要道上举行集会游行，作为其行使言论自由或集会自由的方式。政府当局有义务 及责任保持大街道路的交通畅通无阻。游行示威群众不得坚持封闭某条街道及进 出公私场所的必要通道，也不得禁止任何拒绝接受其宣传的行人的通行。 五、公民不应因言获罪 美国联邦最高法院在 1937 年 De Jonge v. Oregon 一案，就地方政权限制集 会自由及言论自由的法规违宪问题作出更进一步的清楚解释。De Jonge 是一共产 党员，违反奥立岗州麻鲁马县犯罪帮会法，在共产党一次集会中发表的演说，被 该州法院视为“主张以犯罪、实际破坏及任何非法行动达到工业改变或政治革命 的犯罪”。De Jonge 被判犯罪后，不服而上诉，认为州法律侵犯了其在联邦宪法 上所应享有的言论自由及和平集会的自由权利。最后联邦最高法院裁决：和平集 会的行为不应视为犯罪；参加和平集会的自由权利不应因政治思想言论而遭受限 制或剥夺；公民如无煽动暴乱制造骚动的非法行为，即不应限制其言论自由；集 会权利为结社权的延长。此案之所以重要就是因为最高法院对“Gitlow Doctine” （将权利法案的条款通过第十四项修正案的适法程序的规定正式应用于对州政 权的约束）更加坚定。也就是说，公民和平集会自由权利不得因其政治立场而被 剥夺，那怕其政治立场是反对法律甚至宪法原则的，只要只是在思想言论而不是 行为的界线以内，就必须要提供其进入公共场所表达的机会。 综上所述，从几个典型民主国家的实践经验看出，保障集会游行示威自由的 是三权分立制衡的体制，制定保障集会游行示威自由这方面法律的是议会，执行 这方面法律的是行政机关，这方面的纠纷靠法院裁定，行政机关处理集会游行示 威自由方面问题的措施是否合宪要由法院的司法审查判例说了算。除此以外，还 要有新闻自由和多党派轮流执政与相互监督。这些机制相辅相成，相互保障，才 有真正的政治自由。中国未来新体制在此基础上，增加独立的国家考核机制和监 督机制，以提高行政司法效能和廉洁度，使人民民主自由权利获得更高的保障。 第三章 宗教自由 宗教信仰自由是人类最根本的自由权利，是人类异于禽兽的文明标志，是人 类得以从动物界脱胎换骨进化成其为人类的机能。宗教信仰自由关乎着人的尊 严，是人的价值观念的基石。没有宗教信仰自由则意味着没有基本的人权，人格 尊严受到践踏，因为宗教是自古就有的人类的基本权利，没有哪个种族和民族是 在没有宗教信仰的状态下而生存和沿袭下来的。前面讨论的新闻自由、集会游行 自由和言论自由是民主国家人民向国家机器输入指令的机制，而宗教自由是人民 向国家机器输入人类价值、道德观念以及人格、人性、人权等人类标志性根本性 元素的机能。如果宗教自由受到干扰，轻则引起世风日下、道德沦丧，民主和法 治将会大打折扣，重则会造成种族、民族和人类的退化甚至毁灭。1948 年联合 国大会通过的《世界人权宣言》第 18 条规定：“人人有思想、良心和宗教自由的 权利，此项权利包括改变他的宗教或信仰的自由以及单独或集体、公开或秘密地 以教义、躬行、礼拜和戒律表示他的宗教或信仰的自由。” 一、全球宗教状况 英国近代唯物主义学者霍布斯认为：“宗教起源于人类的愚昧无知和恐惧。” 按照“愚昧说”的观点，随着人类社会的发展和科技进步，人类对客观世界有了 越来越多的认识，宗教应当逐步减少和消亡，但事实上并非如此。在科学和哲学 如日中天的现代社会，宗教仍然十分盛行，甚至在科技高度发达的国家，知识阶 层甚至许多研究自然科学的大科学家中，仍有许多虔诚的宗教信徒。目前全球有 超过 3/4 的人口是宗教信徒。由此，在当代哲学和宗教学界引发了宗教的本质究 竟是什么，它与科学为什么能够和平共处这样的重大问题的探讨。 在世界大多数民主国家，虽然宪法明确规定实行“政教分离”的政策，也没 有国教，但宗教仍然对政治、法律、文化、外交、伦理等各个方面发挥着巨大影 响。比如美国就是这样。美国著名社会学家理查德?u32445X豪斯说：“关于美国的一 个最基本的事实是，在美国人自己的概念中，他们大多数都是基督徒，他们和许 多非基督徒都认为，美国社会的道德基础是犹太——基督教道德。”（刘澎：《当 代美国宗教》，社会科学文献出版社 2001 年版，第 3 页）美国的钞票上，赫然印 着“我们信仰上帝”；美国的国歌里，有“上帝保佑美国”的歌词；总统就职， 要手按《圣经》进行宣誓；国会参众两院的每一届会议都是以国会牧师主持的祈 祷开始；军队里有牧师、神甫等各种不同宗教的随军神职人员，身穿军官制服， 在军中提供宗教服务；大学校园里，活跃着大量的学生宗教团体；医院、监狱、 机场及其他许多公共与民间机构中也都有专职或兼职的宗教职业人员提供宗教 服务；85%以上私立中小学校的学生就读于教会学校；哈佛大学、耶鲁大学、普 林斯顿大学等许多著名的大学最初都是由教会创办的；由于绝大多数美国人信仰 上帝，所以大多数美国人不希望有一个无神论总统；有 1200 多家宗教广播电台 播放宗教节目，每 12 家电视台中就有一家是宗教电视台，宗教报刊杂志有 5000 多种，《新约圣经》在美国的印数超过了 1 亿册，宗教音乐的音像制品销售量远 远超过了爵士乐、古典音乐及其他各种流行音乐；在纽约、芝加哥、洛杉矶、费 城等大城市中提供社区服务的主要力量是宗教团体；大多数美国人的婚礼是在教 堂举行的，而他们的丧礼要由牧师、神甫主持。可以说，世界许多国家同美国的 情况近似，人们生活的各个方面都和宗教有着密切的关系。 随着经济全球化和政治民主化的发展，宗教也随着社会和科技的进步发展发 生了很大的变化，处在不断改革与发展的进程之中。 一是宗教对世俗生活的人 文关怀。为了适应社会的需要，促进宗教的进步和发展，各宗教团体纷纷采取改 革措施，更加关心人的世俗需要，重视人的世俗利益。美国当代宗教史权威学者 休斯顿?u21490X密斯在其所著《人的宗教》一书中明确指出，“宗教是生活的模式”， 宗教的价值就是“促使人性趋于完美的力量”。认为“宗教提醒人类，生命取向 要高”、“宗教不离修行，生命体验要深”、“宗教鼓励我们生活在世间时，生命能 量要强”。并且，各类宗教在现实生活中特别注重维护人类生存环境，如反对战 争、反对暴政虐民、反对破坏和污染环境、反对种族歧视和冲突、防治疾病。二 是宗教的人性化。在对宗教教义的完善时，重视现实生活中人性道德教化问题。 正如诺贝尔物理奖获得者海森堡认为：“宗教是伦理学的基础；而伦理学则是生 活的先决条件。”（海森堡《科学真理与宗教真理》） 二、宗教的作用 宗教对人类的产生、存在和发展具有根本作用。人类学研究已经证明，猿变 成人之前并无宗教和婚姻的习俗，而自从有了宗教和婚姻习俗之后，就有具备有 人性和道德的人类存在。而宗教又是规范婚姻等行为的关键习俗，是代表群体意 志的更具约束力的制度。如果有人违反婚姻禁忌，或者失去人性和道德，在古代 将会受到宗教规矩的严厉处罚，甚至有的会被处死。所以宗教是人类从动物界脱 胎换骨分离出来的根源，是人类的生命之源。没有规矩不成方圆，人们通过宗教 结成具有坚强战斗力的联盟，在严酷的生存竞争中繁衍生息和发展壮大。任何氏 族、民族、种族都是依托宗教信仰团结在一起的。一个民族缺乏终极的人生价值 信念是难以长久自立于世界民族之林的，民族千秋万代兴旺发达的秘密隐藏在宗 教之中。现代社会因为世界人口激剧膨胀，所以缺乏对人类生存的根本问题的思 考，从而缺乏对宗教根本作用的认识。 宗教是人类的基本的精神文化，是意识形态领域的源泉。虽然宗教信仰中的 神不是像物质世界中的人类那样能让人看得见摸得着，但确实是能够扎根于人们 头脑中的并对人的精神世界起重要作用的尽善尽美的形象。对宗教的作用认识不 足的人主张以美学和哲学代替宗教，这是行不通的，因为文化中的宗教、哲学、 美学、伦理学各个要素是不能互相取代的。由于宗教兼有文化和制度的双重功能， 而且具有千百年不变的特性，是文化的最高层次，宗教是人类的生命之源，所以 只有当哲学、美学、伦理学、政治学和科学等各类学科围绕宗教的基本精神即人 性和道德而发展的时候，才符合人类生存和发展的要求，只有通过宗教教化的矫 正，哲学家、艺术家、政治家、科学家和军事家才会普遍具有较高的品德良心。 科学家往往需要从宗教中获取精神支持和动力。中国的古代科学在当时一直 走在全世界的前列，据考证，中国古代自然科学就是从道学中孕育出来的，而儒 学的礼乐，本来是巫术中祭天祀祖时的宗教仪式。爱因斯坦也认为：“科学和宗 教的冲突产生于严重的误解。即使宗教和科学是泾渭分明的两个领域，但它们之 间仍然存在互相促进，互相依存的密切关系。”进而他认为，对于人来说，“没有 宗教的科学是瘸子，没有科学的宗教是瞎子”。他还说：我肯定宗教是科学研究 最有力的动力。只有通过努力和献身精神，了解科学家的不平凡的奋斗经历的人 才可获得发明创造的力量。无论对宇宙世界规律的好奇，还是他们渴望成为牛顿 这样的科学家的理想都可增添力量，这些科学家多年来为解决地球引力这些复杂 的问题默默无闻地辛勤工作。他还说道：只有对宗教有明确认识的人才会在这条 道路上阔步前进，因为他具有献身精神，尽管遭到失败，但是他会再次站起来继 续奋斗，这就是宗教感情。其实宗教和科学并不是对立的。那种认为宗教是唯心 主义，而科学是唯物主义，继而认为宗教与科学一定是不相容的人其实是对宗教 缺乏深入了解的。虽然神灵是主观世界的精神文化形象，不属于客观物质世界的 能够看得见摸得着的客观存在，宗教理论通常不符合科学规律，科学研究也不一 定全部符合宗教精神，但当人信奉神灵的时候，神灵就能够给与人信心、责任心 和无穷的精神动力，当科学家听从以神的名义宣扬的主张的时候，科学就不会违 背伦理道德，人类就能享受科学带来的福音，而避免科学带来的灾难。科学家正 因为如此才按照神的教诲，拒绝将原子弹技术交给希特勒，而将它奉献给反法西 斯阵营的。在科学技术高度发达的今天，科学伦理越来越重要，人们只有借助宗 教才能防止科学违背伦理。 宗教不仅是法治的精神支柱，而且同法治具有互补性。孟德斯鸠认为：“在 法律力量微弱的时候，宗教是能够支援国家的（《论法的精神》）。”宗教的内容包 含各种各样的习俗，这些以人的善性和道德为基础的习俗因为是以神的名义安排 的，所以使信仰宗教的人铭刻在心，不敢有违。这些习俗涵盖了人生中一些不需 要变化的方方面面的关系，既包括人与人之间的关系，如夫妻关系、家庭关系、 家族关系、邻里关系等等，也包括人与自然万物的关系。在人类数百万年的历史 长河中规范这些关系的就是宗教和礼治，而法治是在数千年前才诞生的。而这些 繁锁而复杂的问题正好是宗教和礼治可以规范得很好而是法治难以规范的事情。 所以，现代社会在法治之外有许多纷繁复杂的事情要由宗教和礼治去规范。 宗教具有最强的教化功能，是成年人和老年人唯一的和最有效的修心养性完 善自我的机制，是真正的人心改造工程。宗教在给与人信仰的同时培养了优良品 德，是人的精神家园，所以保障人类心理健康的最佳和最完美的途径是宗教。 宗教是实现生态平衡的根本手段。目前，在全球范围内自然环境被严重污染 和破坏，环境恶化，生态失衡，令各国政治家和学者忧心忡忡，虽然采取过各种 措施，但仍然没有能够扭转环境继续恶化的形势。解决这一问题的根本途径是全 球实现政治高度民主，宗教高度自由。因为只有政治高度民主才会有宗教高度自 由，从而提高宗教的普及率和影响力，才能借助于宗教改变社会大众对物质贪婪 占有的欲望，实现生态平衡。 综上所述，在物质生活达到一定水平之后，人民必然会有强烈的精神追求， 其中最重要的是宗教信仰。而宗教是最全面最广泛最有效的人心改造工程，能使 人心向善。由于得人心者得天下，所以国泰民安的国家必然是宗教自由普及的国 家。相反一个长期没有宗教自由的国家，由于缺乏信仰，必然道德沦丧，世风日 下，必然会人心贪欲、人心险恶、人心浮懆、人心不古，使国家无法治理。那么， 既然宗教如此重要，是不是官方就应该资助、组织和号召人民参加宗教呢？恰恰 相反，完全不应该这样，也不需要这样。 三、宗教自由的确立 确保宗教信仰自由的一个最重要原则是政教分离。最早提出政教分离原则的 是美国前总统托马斯?u26480X菲逊。早在 1779 年，他就觉得，要使新生的美国避免 重蹈欧洲以及原美洲十三个殖民地历史上血腥的宗教迫害，必须实行政教分离以 确保宗教自由，因而提出“宗教自由法案”。经过长期努力，该法案 1786 年在弗 吉尼亚州获得通过。美国宪法于 1787 年通过，其中第六条是“宗教检验”（religious test）条款。该条款规定：“以上提及的参议员和众议员，各州议会成员，合众国 和各州所有行政和司法官员，都应宣誓或者代誓陈词支持本宪法；但决不能以宗 教背景为担任合众国下任何官职和公职的条件。” 在“宗教自由法案”基础上， 宪法第一修正案在 1789 年通过，并在 1791 年生效。这是各级法院尤其是联邦最 高法院作出一系列有关宗教自由判决的依据，即权利法案。它明确规定：“国会 不得制定关于下列事项的法律：确立宗教或禁止宗教活动自由。”它被解释为： 政府机构（包括国有机构，如公立学校）必须在各宗教之间保持完全的中立，不 仅不能确立某一宗教为国教，也不能禁止任何宗教信仰自由，不能支持某一特定 的宗教或禁止另一特定的宗教。1810 年，身为总统的杰菲逊在其书信中表达了 一种重要观点，被其后的最高法院在判决中反复引用：“我以至高的敬意注意到 全体美国人民宣布他们的立法机构不得‘制定确立宗教或禁止宗教活动自由的法 律’，因此在政教之间立起了一道分离墙。” 这样一来，所有宗教在法律面前一律平等，相互没有统领和依附的关系。自 此，从法律上斩断了两只手：一只是教会伸向政权的手，任何教会休想用策立国 教的形式攫取世俗权力，以压迫和排挤其他宗教；另一只手是政权伸向宗教的手， 执政者休想利用教会干涉人民信仰自由，用神权增加其执政的合法性和稳固性， 以压迫和排挤其他政敌。“宗教自由法案” 和政教分离原则是人类历史上一次思 想大解放。正是由于有这道政教分离墙，才使得美国两百多年来，各宗教信仰能 够较为和平地共处，避免出现像今天的中东、北爱尔兰、波黑、科索沃、印度、 印度尼西亚、斯里兰卡等众多国家那样的宗教血战。美国制宪者早已充分意识到 了政教合一的危险。 那么在美国，政教分离原则是如何得到落实的呢？其实行政机关并不必插手 宗教事务，主要是靠法院在具体审判活动中行使司法审查权来实现。1948年， 联邦最高法院判决在公立学校传教违宪。1954年该院决定维持一个低级法院的 判决，该判决认为在公立学校分发《圣经》违宪。1962年联邦最高法院判决在 公立学校中举行强制性的祷告仪式违宪。1963年该院判决在公立学校诵读《圣 经》违宪。1968 年判决在公立学校禁止教进化论违宪。1980 年判决在公立学校 悬挂“十诫”违宪。1985 年判决在公立学校举行“沉默时刻”仪式是变相的祈 祷仪式，所以违宪。1992 年判决在公立学校的毕业典礼上举行祷告仪式违宪。 1995 年秋判决在公立学校的体育活动中，举行校方支持的祷告仪式违宪，该案 中两名中学生（一名为天主教徒，一名为摩门教徒）及其母亲控告学校在举行橄 榄球比赛之前，让学生代表带领观众祷告，违反了宪法规定的政教分离原则。这 一系列的判决，一步步将以基督教为代表的宗教赶出了公立学校的教育。而 1995 年的判决是最为彻底的，它认定即使是表面上由学生自发的、而实质上校方参与 组织的祷告，也是不能容忍的。从美国的实践可以看出，如果没有独立的司法体 系以及完善的司法审查制度，政教冲突和宗教之间的冲突将是非常普遍的，在这 些冲突中生存的宗教难以成为纯粹和自由宗教。 所谓宗教自由，就是公民信不信教、信哪种宗教都是公民自由选择的事情； 以及教会传播什么宗教、宗教教义具体是哪些内容、如何任命神职人员、如何开 展宗教活动都是教会自己决定的事情，政权机关和其他任何组织都无权干涉。除 了政教分离以外，政权机关还应当平等对待各种宗教，平等对待所有信徒和无神 论者，有了这样的政治环境，宗教事业就会兴旺发达，宗教自由就能实现。但是 这样的政治环境，是必须要由高度民主的政治体制作保障的。所以，只有国家实 行高度民主的政治体制，才会有宗教自由，而且有了高度民主的体制，实行宗教 自由就有保障。 四、防止极端宗教 在未来中国新体制中，实行政教分离和宗教自由，但这并不是意味着宗教可 以游离于法制之外。在宗教活动中的一切违法犯罪都是一样会受到追究的。即便 如此，人民仍应擦亮眼睛，择善而从，远离极端宗教，去信奉那些民主、自由、 平等、博爱和开放的宗教，那些主张与政权分离的宗教，那些主张民族团结和融 合的宗教，那些主张消除阶级对立和冲突的宗教，那些主张和平反对战争的宗教， 那些克己奉献而不是唯利是图的宗教。 第四章 罢工 罢工是劳工群体争取提高工资福利、改善劳动条件的重要筹码和手段。在市 场经济国家里，罢工还是从整体上缩小贫富差距、改善就业环境和消除贫困的最 有效的并且是必不可少的社会机制。而民主国家里罢工还是民主制度的体现，是 劳工群体向国家机器发出提高待遇指令的输入机能，是雇主和国家政权机关建立 和完善劳动、社会福利保障和退休制度以及制定税收政策的重要依据。 19 世纪至 20 世纪初，美国常常出现劳工群众举行无序罢工，而雇主残酷迫 害工会领袖和罢工工人的流血冲突。到了罗斯福政府新政期间，美国的劳资关系 开始走向制度化，罢工事件虽然时有发生，却从来没有酿成严重的社会经济危机。 保障依法罢工的权利，并不见得导致大量罢工的发生。相反，在法制规范下的罢 工自由，能够促进劳资关系朝着更加公平、合理、理性的方向发展。不过也不是 每位劳工都有罢工自由，并不是像人民行使言论、新闻、集会、游行、示威、结 社和宗教权利那样人人都享有的自由。 一、各国罢工制度 自有工业以后就有工人组织起来罢工。罢工的原因既有经济性原因，也有政 治性原因，罢工现象的发展历史是从自发走向自觉，由非法进入合法的一个演变 过程。在原始工业时期，工人的工资待遇、安全保障程度较低，资本积累初期的 无限制血腥压榨常常引发工人罢工，劳资冲突非常激烈，工会力量薄弱很难形成 自觉性罢工，多为自发性无序罢工。随着社会的进步，尤其是民主、自由、平等、 人权的观念深入人心之后，罢工行为逐渐被大多数国家法律所允许而成为合法罢 工。二战结束后，许多国家宪法对罢工作了相关规定。1946 年法国宪法规定：“罢 工的权利在法律规定范围内行使”。1946 年巴西宪法规定：“罢工权应予以承认， 其行使方式以法律规定之。”1947 年意大利宪法规定：“罢工权应在调整此项权 利的法律范围内行使。”1978 年西班牙宪法规定：“承认劳动者为保卫自身利益 举行罢工的权利。规定行使该权利的法律将制订为维持社会基本服务的明确保障 措施。”许多国家在宪法规定罢工问题的同时，在劳资关系调整方面的法律同时 确认了罢工制度。美国 1947 年修订的国家劳工关系法第 8 条中规定，“不得将本 来不是非法的初级罢工或职工纠察线解释为非法”；第 13 条规定：“除本法内专 门有规定的情况外，本法内的任何部分都不得被解释为可以以任何方式干涉或妨 碍或减少罢工权利，或者影响罢工权利的限度或范围。”法国劳动法典第 L521 —1 条规定：“罢工不中断劳动合同，但受薪雇员有可归咎之严重过错不在此限。” 韩国《工会法》规定，工人拥有结社自由权，参加集体谈判权和采取“集体行动” （collective action ）的权利。同时，韩国《劳动争议调整法》对罢工问题作了相 关规定：（1）工会举行罢工之前必须进行直接的、秘密的或无记名投票，只有大 多数人投票赞成，工会才可发动罢工；（2）凡在国家政府机构、地方政府机构和 国防工业工作的雇员不得从事“争议行为”；（3）“争议行为”只能在有关工作场 所内进行。日本《工会法》规定，凡因正当罢工或其他争议行为而造成损失时， 雇主不得以此为理由而要求工会或工会会员赔偿。此外，有关国际公约对罢工问 题也作出了相关规定，联合国《经济、社会、文化权利国际公约》第 8 条规定， 工会有权罢工，但应按照各个国家的法律行使此项权利。 罢工如不直接针对一位雇主而提出一个要求，对于有关劳动事件的罢工如果 所提的要求只能依靠议会或政府来实现，为政治性罢工。政治性罢工的方式一般 为总罢工，表现形式一般是一个行业，如煤炭、钢铁，或者是整个城市工人，最 为广泛或最严重的是全国工人都卷入罢工，在欧洲国家更容易看到总罢工形式。 1947 年美国国家劳工关系法关于国家紧急罢工问题（sections206－210），修改了 总罢工的有关的规定，可以以禁止令的形式禁止总罢工的举行。野猫式罢工是相 对于正式罢工而言的，一般不是由工会组织的，不少国家，如瑞典和前西德法律 规定，野猫式罢工是非法的。 为了保证罢工制度良性发展，必须建立与罢工有关的制度，它们也是罢工制 度成为合理、合法制度的关键，比如： 纠察制度（picket and boycott activity ）纠察制度是为了保证罢工的顺利进 行而实施的，防止雇主对工人参与工会活动进行报复，或者防止雇主引诱部分工 人（破坏罢工）及阻止第三方与雇主进行往来。这种纠察通常称为外部纠察或陌 生 人 纠 察 。 除 外 部 纠 察 外 ， 还 有 初 次 纠 察 （ primary picket ） 和 二 次 纠 察 （secondrypicket）。初次纠察就是设置巡逻人员，向工人和社会公众发出遣责雇 主损害劳动者的行为，现正在举行罢工的通知。二次纠察即在雇主的相关客户或 材料供应商所在之处设置纠察员，防止他们与雇主在罢工期间保持经济往来。相 对来讲，初次纠察与罢工行动有一致性，对避免罢工流产是至关重要的，由于只 针对罢工的抵制对象即雇主实施，社会危害性并不大。而二次纠察则逾越了罢工 所抵制的对象，针对雇主的客户或材料供应商，有一定的社会危害性。同时，纠 察设置都要求其和平地进行，在法国和英国都有和平纠察的规定。 承担和平义务 既可以用法律，也可以用某一项协议，如集体协议规定和平 义务。瑞典有关的法律对和平义务问题有明确的规定。在联邦德国，和平义务是 出自集体合同的条款，称为“和平公约”。澳大利亚和瑞士的情况也类似。 对罢工的限制 根据不同的行业、罢工的目的、任务、持续性、停止工作的 形式和程序，许多国家对罢工设置种种限制。 法院禁令的设置 禁令的设置是雇主针对罢工而申请法院作出的禁止令，即 要求法院发布命令来防止或制止罢工、取消纠察或其他纠察行为的措施。

二、美国考核制度 美国联邦公务员的范围仅指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，他们由 美国联邦人事管理总署根据联邦公务员法律规定进行管理。国会的雇员以及法院 的法官，不适用公务员法，而由其他法律规定。军人（不包括军队中的文职人员） 及在政党、民间团体等非政府机构里工作的人员，也不是公务员。 美国公务员，按职务性质可分为两类，第一类是“政治任命官员”即政务官， 第二类是“职业公务员”，即事务官。 政治任命官员是总统根据政治上的需要直 接任命的，无须经过考试，其中一部分人的任命须经参议院的批准，他们是负责 制定政策的高级官员，一般与总统共进退。职业公务员是经过参加公开的竞争性 考试而录用的公务员，他们一经录用，就受到公务员制度的保护，任期不受政府 更迭的影响，如本人无重大过失，可一直任职到退休。 1883 年，美国国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，又称《彭德 尔顿法》，标志着公务员制度的建立。根据该法设立文官委员会，建立了考试制 度，排除了政治势力对公务员任命和解聘方面的干预，确立了功绩制原则，从而 奠定了美国公务员制度的基础。此后，国会又陆续通过了许多公务员管理方面的 法律，使美国的公务员制度不断得到发展和完善。这些法律主要包括：1920 年 的《公务员退休法》、1923 年的《职位分类法》、1950 年的《绩效评估法》、1954 年的《联邦雇员团体人寿保险法》和《政府雇员奖励法》、1958 年的《政府雇员 培训法》、1959 年的《政府雇员卫生福利法》、1962 年的《工资改革法》、1978 年的《公务员改革法》、1990 年的《联邦雇员工资持平法》，等等。其中，1978 年的《公务员制度改革法》对美国的公务员制度进行了比较大的改革，是美国公 务员制度中一部非常重要的法律。该法确定了联邦政府人事工作遵循的九条功绩 原则，对人事管理、高级行政职位、功绩工资、公务员考核和处分程序作出重大 改革，承认公务员可以组织起来、进行集体谈判和通过工会参与决定涉及他们的 权利。 美国负责公务员考核的职能部门是人事管理局。人事管理局在管理公务员的 主要机构中负有最大的职责，是联邦政府行政部门的一个独立机构，由总统直接 领导，对总统负责，局长由总统任命，须经参议院批准，任期四年。局长出席内 阁关于人事问题的一切会议，有责任就人事问题向总统提供咨询。人事管理局的 主要职责是：1、监督内阁各部（及独立机构）实施公务员功绩制；2、颁布内阁 各部（及独立机构）必须遵守的关于公务员问题的规章条例；3、制定并实施改 进政府管理及效率的人事工作计划；4、把人事管理职能尽可能多的下放给内阁 各部（及独立机构），让他们有最大限度的自由结合本部门的具体情况制定本部 门公务员的招考、录用、晋升等规定；5、实施联邦政府公务员与各州、地方政 府公务员的交流。 美国监督公务员考核的机制有人民民主监督、反对党的监督、独立媒体监督、 国会立法监督、法院司法审查、行政监察职能部门监察等。其中行政监察职能部 门有功绩制保护委员会和联邦劳工关系局。 功绩制保护委员会是联邦政府行政部门的一个具有司法职能的独立机构，由 3 名委员组成，委员由总统任命，并须经参议院批准，任期 7 年，委员中隶属同 一政党者不得超过两人。委员只有“因为玩忽职守、违法乱纪或不称职”才能被 总统免职，以保证委员会的独立性。其职能是保护功绩制及每个公务员不受权力 滥用之害，它负责听取公务员的申诉并作出裁决，还负责对人事管理局制定的规 章进行审查。 联邦劳工关系局是联邦政府行政部门的一个独立机构，其职能是解决联邦政 府机构中公务员工会与行政部门之间的争端。它监督代表公务员进行谈判的公务 员工会的选举 ，监督关于谈判条例的实施，听取对不公正作法的申诉，并负责 讲解关于公务员与行政部门关系的法律。联邦劳工关系局下设联邦调解委员会和 联邦僵局处理小组。在公务员工会与行政部门谈判出现僵局时，先由联邦调解委 员会出面调解，调解失效后，由联邦僵局处理小组来解决。 公务员的一切人事决定均需以考核结论为基础。考核的指导原则由人事管理 局制定，具体的考核方案则由各机构自定，呈报人事管理局批准后执行。对担任 “高级行政职位”公务员与一般公务员的考核方法有所不同。 在美国各级政府之间，以及在同级政府的不同部门之间，晋升制度的差异较 大，一般的是行政首长根据考核、资历及培训的情况来决定晋升。对一些较高 的空缺职位，如果本机构没有合适的人选，要将此职位向其他机构的公务员开放。 任何公务员，如认为行政首长的晋升决定不公平或者有舞弊嫌疑，可直接向功绩 制保护委员会提出控诉。 依据考核、培训及个人资历、特长、爱好等具体情况，行政首长有权把公务 员从一个岗位调到另一个岗位，如被调动者认为调动不合理， 可以向功绩制保 护委员会提出控诉。 三、考核原理 为了确保官制有效运行，使官员保持足够的效能和遵纪守法程度，必须赋予 上司控制下属的权力，其中最重要的是对下属职务升降、任免和奖罚要有决定权 或建议权。但是，如果上司拥有不受制约的决定权，那么这种绝对权力可能变成 权钱交易，可能任人唯亲建立裙带关系，可能超额提拔和授奖，还可能用于排除 异己，拉帮结派。即使是最清廉的官员掌握了这种绝对权力，他也无法在没有统 一标准下做到公平合理。为此，就需要制定统一的评价官员的法律，并在独立的 机构控制下统一任用和奖罚官员。这就是考核，这种独立的机构就是考核机关。 另外，还要在独立的监察机构监督下，考核才有可能做到公正廉洁。只有独立的 的考核机关而无独立的监察机关，考核会名存实亡；只有独立的监察机关而无独 立的的考核机关，官员虽然遵纪守法却无足够的效能。那么考核权与监察权相互 独立更合适还是二者合二为一更合适呢？考核权独立于监察权之外更合适。因 为，这样设置既能确保考核权有较高的专业性，又能受到监察权的外部强有力监 督，防止因缺乏监督而软化和被滥用。所以考核的关键问题，一是考核法规的可 操作性要强，二是考核机关和监察机关缺一不可，三是被考核机关、考核机关和 监察机关三者间的独立性要强，四是考核公开。 四、考核是官僚主义的克星 1980 年 8 月 18 日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国 家领导制度的改革》的讲话，分析党和国家领导制度的种种弊端，说官僚主义现 象，突出表现为高高在上、滥用权力、脱离实际、脱离群众、思想僵化、墨守成 规、不负责任、不守信用、压制民主、欺上瞒下、专横跋扈、贪赃枉法等等；权 力过分集中现象，表现为“什么事都要第一书记挂帅、拍板”；家长制作风，表 现为“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上”；还有大 搞特权，特殊化。对于诸如此类的丑恶现象，邓小平指出：“上面讲到的种种弊 端，多少都带有封建主义色彩。”所以他说：“现在应该明确提出继续肃清思想政 治方面的封建主义残余影响的任务，并在制度上作一系列切实的改革，否则国家 和人民还要遭受损失。” 从那时起进行了一系列改革，有成功的，也有不成功的。各地打着改革旗号 搞的所谓考核是不成功的，不是按考核原理设计的。比如一个县的考核，完全是 县内自行组织，县委书记统一掌控全县所有官员的考核活动，包括制定考核规则 （极少数人才有权见到这一规则），组织考核队伍，组织监督队伍，决定官员任 免，除了只有几个县委常委有提名自己人的机会以外，所有考核结果和人事任免 权力全在书记手心里。这种非独立非公开的考核既不是中国古代所称的考课，也 不是现代民主国家所说的考核。每到考核任免官员的时候，有权有钱有势有亲情 关系者，大多使出浑身解数，频繁活动。如果书记具有圣贤般的思想境界，又有 超人的智慧和胆量，不仅面对钱财美色不动心，而且能够置一切个人关系于不顾， 尤其是敢于对那些掌管书记本人前途的上司也坚持原则，还是有可能保持一时的 清白的，还是会勇敢地提拔优秀但不走后门的人才的，但肯定会因此得罪上司和 地方权贵而惨遭淘汰。当贪官容易，当清官难。用这样的制度用人，想不出现“一 人得道，鸡犬升天”的现象；想不出现裙带关系；想不出现“一些部门全体提拔， 而另一些部门全体靠边站”；想不出现卖官鬻爵；想不出现任人唯亲；想不出现 消极疲塌、拖拉懒散等官僚主义现象其实比登天还难。没有前门，人们只有拥进 后门。目前许多地区出现大规模卖官鬻爵，大多数中高级官员全家族当官。这些 现实无可辩驳地证明吏治改革刻不容缓。 如果国家建立了符合考核原理的考核机制，书记就不是大权独揽，任用官员 的权力掌握于考核官手中，考核受到考校官、监察官、总统、国会、法院、反对 党、独立媒体和人民的监督，后门完全被堵死，人们只有走前门。随着考核机制 将后门堵死，官僚主义、权力过分集中、家长制作风和特权、特殊化等都会因为 没有生存空间而消亡。这是得到现代各民主国家政治实践所证明的真理。 五、考核权 中国新体制中，联邦考核权属于考核院长。考核院长是总统在考核官员中参 考考核监察结果提名后，由参议院批准，由总统任命的。总统有随时解除考核院 长职务的权力。考核院其他政务类考核官员是考核院长提名后，由总统任命的。 总统有随时解除政务类考核官员职务的权力。业务类考核官员由考核院长依据公 务员法依据考核监察结果任免。政务类考核官员随着任命他的总统离职而离职； 业务类考核官员不随总统共进退，在政治上保持中立。联邦考核权不是无限的。 联邦考核权既要符合总统的意图，也要符合宪法和法律的规定，是宪法和考核法 律以及总统考核命令的执行权。它不能与联邦政权中元首权、立法权、司法权和 监察权相抵触；更不能侵犯人民保留的权利；不得行使没有合法授权的权力。考 核官依法对行政院长及其行政官、法院院长及其司法官进行考核。考核实行一年 一小考，三年一大考。考核结果要由考核官在综合被考人自评、主管长官鉴定、 监察官监察结论、同僚评议、服务和管理对象评议等材料的基础上作出，经考校 官批准。考校官由考核院长或考核官担任。考核结果要确定被考人绩效的可比性 等次，等次是作为对被考人职务升降任免以及奖罚的依据。考核结果要经被考人 及其主管长官过目，被考人有权向考核官陈诉，有权向考校官提出复议，最后结 果要公布于众。大考结果必须在小考结果的基础上作出。监察官要对考核进行监 察，有权对考核中的违法乱纪行为处理、提请检察官起诉或请求众议院弹劾。考 核官、监察官不得干预被考核人依法履行职责。监察官不得干预考核官依法履行 职责。以考乱政、以监乱政、考核作弊、监察失查和错查要承担行政或刑事责任。 六、考核与人民 一种权力会不会引起人民的重视，不仅是看它是否独立，是否经过民选产生， 还要看它是否同人民的生活息息相关。美国的考核权与行政权之间的独立性没有 中国未来考核权的独立性强。而且，中国考核权不仅考核行政权，而且考核司法 权，行政和司法都同人民息息相关。所以中国考核权会比美国考核权更加受到人 民重视。当人民对某位行政官或司法官的工作效率不满意时，就可以求助于考核 官，考核官是专门比较不同官员工作效能而施以赏罚的官员。有了这样的考核机 制，官员仅仅不违法乱纪是不够的，还必须效能胜于他人，必须要以工作业绩获 取职位和奖励。而官员为人民服务时有较高的工作效能恰恰是人民迫切需要的。 第九章 监察院 未来中国新体制中，国家政权实行六权分立，监察权是六权之一，监察权属 于监察院长，监察院长由民选产生。这些都是开世界监察历史之先河，也是开世 界民主历史之先河的。这种在美式元首权、立法权和司法权三权分立制衡的“铁 三角”稳定架构不变的基础上的大胆改进，会给世界带来什么？会给中国带来什 么？ 一、中国古代监察制度 中国古代监察制度即御使监察制度，有文字可考的是先秦时期就已经萌芽。 在夏商周三代的国家事务中已有监察的因素或监察的活动。春秋战国时的御史已 兼有监察的使命。但这个时期尚未产生专门的监察机构。 自秦始皇统一七国， 建立起大一统的秦王朝帝国之后，就在中央政权内部设置了与行政机关和军事机 关并列的监察机构，这是中国乃至世界监察制度的开端。当时创建御史大夫府为 中央监察机构，并向地方派驻监郡御史。自秦朝以后直到清朝，国家任何监察官 员均不受地方节制。汉朝承袭秦朝制度，在中央设御史府的同时，向地方派驻十 三部剌史，监察地方二千石以上官吏，并制定了第一部专门性的地方监察法规。 魏晋南北朝时期，中央御史台脱离少府（掌管宫中服务性事务的部门），直接受 命于皇帝，独立于除皇帝之外的一切官吏，监察机构自成体系，监察权扩大，自 皇太子以下无所不纠。唐朝在中央御史台下设台院、殿院、察院，分工明确，互 相配合，向地方派驻的监察机构则分十道(后增至十五道)监察区，形成比较严密 的监察网。宋朝的监察机构也是直接受命于皇帝，中央设立台院和谏院，设监司 和通判负责地方监察，规定御史每月必须奏事一次，称为“月课”，如果上任百 日还无所纠弹，就要被罢黜，或调任外官，或受罚俸减薪之处分。元朝取消谏院， 台谏合一，并设行御史台统辖地方二十二道监察区，每道设肃政廉访使(提刑按 察司)，还制定了一整套的监察法规。明朝改中央御史台为都察院，又废谏院， 设六科给事中，成为监察六部的独立监察机构，科道并立，向地方派驻十三道巡 按御史和各省提刑按察司，同时设督抚，形成三重监察地方的网络。清朝将六科 给事中归属都察院，对地方的监察沿用明制，以皇帝的名义制定了中国古代最完 整的一部监察法典《钦定合规》。古代御使监察制度作为一种纠举不法官吏的机 制，在两千多年的帝王统治时期，逐步完备，发挥了整饬吏治、肃政惩贪的积极 作用，是中国古代文明的基石。古代御使监察制度的特点是： 第一，监察机构独立，自上而下垂直设置，不受中央和地方的被监察机构及 官员的丝毫掣肘。汉武帝时期，中国历史上第一个相对独立的专门监察机构—— 兰台寺的建立，标志着监察开始从纷繁复杂的行政事务中分离出来，成为国家机 关不可缺少的重要组成部分。自魏晋御史台脱离少府后，中央监察主体机构与行 政机关分离，组成独立的监察机关。地方监察机构也不隶属于地方衙门。这种监 察体制有利于监察机构独立行使监察权，排除同级或上级行政长官的干扰。监察 权力是单向设置，而不是双向设置。 第二，监察机构位高权重，监察体制比较完备。最高监察权受到皇帝直接控 制，重大案件的整个监察过程，从纠参到核实到复劾都必须请旨进行，最后由皇 帝裁决。监察系统覆盖到所有行政机构和官员，上至中央，下至地方，形成了严 密的监察网络。所以监察官的权威可想而知，正所谓“御史出使，不能动摇山岳， 震撼州县，为不任职”。 第三，重视御使监察官的选拔，不经行政官员遴选御使监察官。为防止御使 监察官在履行职务时对有恩于自己的人网开一面，所以历代中央一级监察官多为 “帝王亲擢”；而派驻地方的监察官则实行“台官自选制”，从而使包括宰相在内 的所有行政官均置身于御史监察之下。 第四，从德才兼备、政绩突出的官员中选拔御使监察官。不仅要求监察官人 选要有刚正不阿的品质和较高的文化素质，而且要有丰富的为官经验和优异的治 绩。一些朝代明确规定科举出身和任过县令者方能充任御史。 第五，实行回避制度。汉朝实行地域回避制度，规定刺史均不应为本籍人， 明代还进一步规定“大臣之族不得任科道”。 第六，监察系统内部按纠举案件大小、数量、质量严格考核监察官，凭实绩 黜陟监察官。根据实绩对监察官进行考核，并采取了一些量化方法，这样就可促 使监察官尽职尽责、积极上进，减少察与不察一个样的虚监现象。 第七，注重监察系统内部监察，对有失察和错察问题的监察官从重处罚。监 察御使及按察司官在行使监察职权之时，也受到上级监察。这些都是具有法定监 察权力的监察。失察就是监察官明知监察对象有不法行为但不查。错察即监察官 所办案件有错误。另外，监察官发现其他监察官涉嫌失察和错察，有权向该监察 官的上级监察官举报，如此形成监察官相互之间的监督，形成了多重监督制度。 在明朝，凡监察御史所办案卷，由都察院复查；按察分司所办案卷，听从总司复 查。监察官如有失察错察，他的上司立即会请示皇帝后对其严厉处罚。 二、外国监察制度 从 20 世纪开始，各国行政权的扩张势不可挡，以至冲击议会的权力，如此 同时，行政官员和司法官不法现象日渐频繁。为此，设立了议会监察专员制度， 专门负责对政府及行政官员、法院及司法官违法的或不公正的行为的监察。 议会监察专员制度起源于瑞典，最先传入北欧；二战后采用这一制度的有西 欧、英联邦各国、美国的若干州，日本等非英语国家。监察专员制度已成为国际 上公认的有效制度。比较各国的监察专员制度，以瑞典和英国最具代表性。 1713年，瑞典国王任命一位司法大臣，代表国王监察一切官吏遵守法令和 履行职务。这是西方监察专员制度的开始，比中国晚了 1934 年。1809 年瑞典议 会通过了一部以国王和议会分权为原则的宪法。该宪法规定，设置由议会选举并 对议会负责的内政监察专员（Ombadsman for civil affairs），其职责是以议会代表 的身份监察所有行政官员和司法官对法律、法令的遵守。专员须是“具有杰出法 律才能和秉性正直的人士”，不必是议员，任期四年，可连选连任。由于这时该 制度主要关注的是法院执行法律的差错，因而可称为“议会司法专员制度”。1915 年又增设一名军事监察专员（Military Ombadsman）。1968 年内政专员和军事专 员并成一个公署，由 3 名地位相等的专员组成。从 1976 年起公署改由 4 名专员 组成，其中一名为首席专员，主持日常事务，任命工作人员。现在瑞典的监察专 员不仅中央设置，在地方也设置，许多大城市还设置了更加专业化的专员，如反 托拉斯专员、市场政策专员、新闻专员等。监察专员虽为议会选任，但独立行使 职权。根据瑞典 1974 年的宪法规定，监察专员监督政府、法院所有公务人员是 否切实执行法律，但不得直接干预公务人员依法履行职务的行为，亦不得发布命 令或更改其认为不适当的行政措施；专员对公务人员的违法失职行为可向有关机 关提出补救性或惩戒性的建议；专员为行使职权可以调阅政府档案或记录，调查 公民提出的申诉案件。 1967 年 3 月，英国议会经过长期审议通过一项立法，设置议会行政专员（The Paliamentary Commissioner for Administration）。该专员由英王任命，无固定任期， 非经议会同意不得免职。这一制度被称为“议会行政专员”制度或议会监察专员 制度。行政专员的职责是，监察政府机构及其官员依法、合理地办事，防止其不 当活动侵害公民的正当权益，并保证对受侵害的公民提供必要的补偿。行政专员 机构的工作人员全部来自政府部门，每 3 年轮换一次。议会监察专员是代表议会 监督行政和司法的，监察范围一般涉及政府首脑、部长和大法官等议会议员以外 的一切公共权力机关及行使公共权力的人员。当监察专员认为法院、行政裁判所 处理的案件不适当时，也可以进行干预。任何公民如果认为“由于弊政而受到不 公正的待遇”，都可以向监察专员提出控告。不过控告要经一名下院议员转交给 监察专员。监察专员可受理控告，依据法律行使监察权。其监察权限是监督法律、 法令在公共事务中的执行，保证行政当局公平、合法地行使职权。监察专员有权 向有关部门提出建议。这些建议通常是：通告性建议，提醒违法者注意；改正性 建议，建议主管机关改变决定，纠正错误；指导性建设，要求修改某项规章，督 促不要重犯错误。 此外，一些国家的议会监察专员还具有检察官的职权，对违法乱纪、玩忽职 守的官员有权进行起诉，或者要求提请诉讼，或者要求提请惩戒性处分，包括撤 职、罢免、损失赔偿，以及其他处罚。监察专员还有权受理公民的申诉；作为视 察员对司法场所进行调查研究；也可以以各种方法揭露弊政；监察专员有权获得 一切情报资料，询问一切有关人员，要求他们给予协助，并可到有关机关进行视 察调查；如果有人对监察专员的调查设置障碍或抱有敌意，法院可以追究他“藐 视国会罪”的责任。但是监察专员的调查不得影响有关部门的正常活动。议会监 察专员的批评、建议能够引起有关部门重视，因为当监察专员的建议不被采纳时， 他有将政府拒绝纠正错误的行为公诸舆论的权力；由于这些可以公布的批评记载 在公开印发的议会年度报告中，在政界广为流传，因而监察专员的批评监督作用 是不可忽视的。 比起议会监察专员制度，各国行政监察制度规模更大，更加普遍，监察范围 更是五花八门。其中，最成功并且最具代表性的是中国香港廉政公署。 三、香港廉政公署 香港廉政公署(以下简称廉署)，是根据《廉政专员公署条例》于 1974 年 2 月 15 日成立的，廉署是香港政府中的独立机构，在 1997 年香港回归中国后，廉 政专员直接向行政长官负责。根据《香港特别行政区基本法》，廉署在特别行政 区全权处理一切反贪污工作。廉署通过三十多年的出色工作，已在公众中赢得了 口碑，树立了很好的形象。 然而，具有“廉洁之都”美誉的香港，曾经是一个腐败盛行的社会。虽然早 在 1897 年，香港已有法例明文禁止贪污贿赂，于 1948 年仿效英国法律，立法通 过了《防止贪污条例》，1950 年代，香港警队成立了检举贪污组，但贪污仍然日 益猖獗。当时随着经济迅猛发展，批文、办照、拿证、领牌等社会服务需求随之 增多，政府部门尤其是警队、公共机构贪污受贿现象相当普遍。如救护人员要先 索取“茶钱”，才肯将病人送往医院；病人要给医院职工“打赏”，才能取得便盆 或一杯开水。商人则把贿赂视为促成生意的一种手段与方式，以至有“不送礼、 不行贿”，则“一事无成”的说法。受贿、分赃等枉法行为是普遍存在的半公开 现象。社会活动家杜叶锡恩回忆说：“当时，每一个小市民都在受苦。从置区内 每一位店东，街市每一位小贩都要付黑钱，简直要把他们勒榨至死才肯罢休。” 1960 年代，香港社会逐步形成声讨贪污恶行和批评政府打击贪污不力的浪潮。 在此情形下，1971 年 5 月，港英当局发布《防止贿赂条例》，条例规定的罪行有 8 项。凡公务员及其家属所有的财产与合法职务收入不相符，又不能对其来源作 出合理解释，则认定其部分财产为非法收入，予以没收。当事人不仅要受到法律 制裁，还不得再出任公务员。但由于反贪侦办权力属于警察，而当时警察又最不 廉洁。各警所在辖区内收取“保护费”，允许妓院、赌场公开经营，保护费按警 衔高低分配，总金额高达 10 亿港元，其利润超过汇丰银行。1973 年，香港总警 司葛柏（Peter Godber）被发现拥有逾 430 万港元财产，是其 22 年警察工资总和 的 6 倍，怀凝是贪污受贿所得。律政司要求葛柏在一星期内解释其财产来源，然 而，在此期间葛柏竟轻易从香港逃到英国。葛柏潜逃令积聚已久的民怨立即爆发。 学生们走上街头示威，宣泄不满，抗议政府未能恰当处理贪污问题，集会获得众 多民众的响应。他们打起“反贪污、捉葛柏”的横幅上街游行，要求政府缉拿潜 逃的葛柏归案。 这一事件促使当局决定设立一个新的机构，以取代警署侦查贪污案件，打击 贪污犯罪行为。1973 年 10 月 17 日，香港总督麦理浩（Murray Maclehose）正式 宣布成立一个独立的廉政公署（The Independent Commission Against Corruption）， 全力打击贪污。廉署成立后迅速采取一系列反贪行动，严厉打击政府部门内集团 式贪污。廉署经过多次交涉将葛柏从英国引渡回港受审判刑；1975 年，指控 11 名工商巨头行贿；1976 年，侦破探长戴福贪污案；1977 年，侦破尖沙嘴警署集 体贪污案，8 个月内拘捕 260 名警员；1978 年，指控 118 名警员受贿，其中有 22 名警司。至此，廉署破获 23 个贪污集团，其中 18 个属于警方。1978 年 7 月， 廉署向港督报告，本港凡 10 名以上公务员联手贪污之集团已全部粉碎。四年左 右的时间，警队内的贪污集团被彻底瓦解。针对政府人员的贪污举报比例逐年下 降，由 1974 年的九成减至四年后只占整体举报的三成。香港公务员队伍更以廉 洁和效率而著称，廉政公署已成为香港法律、政治和精神上强大力量的标志。在 全球清廉指数排行榜中，香港多年位居亚洲第 2 位，仅次于新加坡。香港从昔日 的贿赂成风、贪污盛行，成为今天被公认为全球最为安全廉洁的城市之一，从而 吸引了大批国际投资者，促进了当地经济的突飞猛进。自 1974 年廉署成立至今， 香港生产总值在三十年左右的时间内增长达 5 倍之多。美国传统基金会连续 8 年将香港评选为“全球最自由的经济体系”，并且指出香港的成功的基础在于四 大支柱，即廉洁的政府、法治精神、独立司法制度及低税制。廉署反贪经验之所 以引起全球关注。据有些专家分析，除了廉署享有非同一般的权力外，关键是其 行之有效的调查、预防、教育三管齐下的反贪运作模式。这个模式已成为廉署的 金科玉律，被全球反贪机构纷纷效仿。 廉署有严密而精干的内部机构。廉署行政总部下设三个主要工作部门：执行 处、防止贪污处和社区关系处。分别执行调查、预防和教育任务，三管齐下对抗 贪污。行政工作则由行政总部负责。廉署全部职员 1300 名左右。其中业务人员 占 93％，非业务人员占 7％，全年预算支出 7 亿港币。 （一）行政总部 行政总部有 90 人左右，约占总人数的 7％。总部和非业务人员占总人数的比例都比较低，除效率高之外，主要是因为没有那么多政治活动和繁琐的后勤保障和杂事。没有那么多“文山会海”，没有大量的文字材料要写，开会也很少。像样的公文一年只有一次，就是向特首和立法会的年报；没有繁琐的人员管理工作，人员的考核晋升都依据各人完成业务量来确定；没有设置做监察人员思想政治工作的专职官员；后勤保障更是简单，首先不用盖房管房，所有人员一律自己购房，没有宿舍楼，更没有家属院，其次不用管车，廉署一千多人，只有专员，副专员两人的车是公车。廉署的领导班子更是精简：一位专员，一位副专员。即使两个人，这位副专员还兼任着执行处处长。执行处以外的部门，统统归专员直接管理。 （二）执行处 执行处有 950 人左右，是廉署内最大的工作部门，约占总人数的 73％。职责是接受举报，调查案件，搜查证据。执行处下设四个调查科，其中一、三科负责政府部门，二、四科负责私营机构(在香港私营机构人员也是贪污罪主体)。每个科下设四个大组，共 16 个大组。每个大组五六十人到上百人不等，大组内部，又分成若干小组。调查科的领导称为助理处长，大组的领导称为首席调查主任，小组的领导称为总调查主任，然后依次是高级调查主任、调查主任、助理调查主任。执行处统一接受举报后把材料分类并立即交付立案调查。调查工作完成后，如证据充足，交律政司，是否提出检控由律政司司长决定。 执行处从 1974 年至 2003 年，共调查了 54563 宗案件(含 3089 宗与选举有关的案件)，遭检控的有 11436 人，其中 1934 人是政府雇员、329 人是公共机构职员、 6761 人涉及私营机构案件。 对廉署授权的法律，除《廉政专员公署条例》外，还有另外两部法律：《防止贿赂条例》和《选举（舞弊及非法行为）条例》。这 3 部法律在对廉署执法进行授权的同时，也是香港最为重要的反贪污法律，不少公职和私营机构人员因为触犯这些法律而沦为阶下囚。 廉署的调查范围涵盖与上述 3 部法律有关的所有犯罪行为，以及政府雇员因不当行使权力而犯的勒索罪。廉署还可以审查政府部门和公共机构的工作常规及程序，以利于揭露贪污行为，并确保被认为可能助长贪污的工作方法或程序得到修正，而且可以下令对于被认为与贪污有关或助长贪污的政府雇员行为进行调查。也就是说，调查人员不仅像其他地方的监察官一样，从举报线索提供的“狐狸尾巴”下手开展调查，而且还能够寻找制度漏洞即“狐狸洞”，“在狐狸洞里找狐狸”，一边查出嫌疑人，一边堵塞漏洞。这的确是香港人的发明创造。 廉署调查人员如果怀疑有人触犯上述 3 部法律所规定的罪行，或者在调查过 程中发现与贪污有关的犯罪行为，可以无需手令而将疑犯直接拘捕；可以调取任 何与案件有关的个人银行资料，扣押财产和收缴旅行证件；调查案件时，可以进 入任何政府部门或私人场所进行搜查。但搜查、扣押财产、收缴旅行证件须经法 庭批准和签发，而廉政专员只可在紧急情况下签发允许行使上述权力的手令，包 括在必要时使用武力的手令，并须向独立的委员会说明理由。而阻挠廉署执法者 将受到检控；廉署调查人员有权要求政府公务人员对其与职务不相称的财产来源 限期做出解释，否则可能被检控。 廉署“破案如神”，所检控案件的判罪率高达 70％以上，这在世界上是罕见 的。 廉署非常重视市民的举报。报案中心 24 小时办公，由经验丰富的调查人员 负责，所有投诉均会保密，泄密者将受法律追究，以确保举报者无后顾之忧。 廉署有一个口号：“贪一块钱也不行”。这个口号还曾引起争议，有人认为， 若“一块钱也要调查的话，廉署岂不是忙死了”。对此，廉署的解释是，“大贪小 贪都是贪，放过小贪等于纵容贪污，使小贪养成大贪，到那时，调查的成本会增 加几十倍，上百倍。”的确，抓小贪就等于防微杜渐。 廉署有一支快速反应团队，随时待命出击。为了迅速处理举报信息，执行处 处长每天早上首先阅读由举报中心整理的投诉材料，然后起草一份《晨早报告》， 以确定哪些举报可以立案。如果决定立案，将启动一切调查程序，动用所有合法 的手段追查下去。这时候，可能向法庭申请搜查令，或者请被怀疑的人士到廉署 来面谈，如果对嫌疑人有“足够理由怀疑”时，就会将其拘捕。 当廉署调查人员请嫌疑人到廉署来协助调查时，不管是公职人员还是私营机 构人员，都会告知其可以请律师一起到场。 开始询问前，调查人员须再次向嫌疑人告知权利：“除非出于自愿，你不一 定要说话，但不论你说什么，都会记录下来，可以用来作证供。”这种看似例行 公事的几句话，实际上是来自美国司法实践中著名的“米兰达规则”，在《公民 权利与政治权利国际公约》中被称为“沉默权”，香港将其称为“零证供”。假如 廉署手上未能掌握足够的证据，而嫌疑人又“零证供”，廉署是不能扣人的。 （三）防止贪污处 防止贪污处有 60 人左右，约占总人数的 4.6％。职责是改善制度及程序以堵 塞贪污的机会和漏洞。负责审查政府机关、公共机构和私营机构的规章制度和运 行过程，寻找可能导致贪污的隐患，及时提出防止贪污的意见和建议。防贪处就 各政府部门及公共机构的制度和工作程序进行审查研究，涉及的范围包括采购程 序、员工管理、执法工作、合约管理、牌照的签发及监管制度等，大到数以十亿 元的基建工程和小到公共车辆收费箱中硬币的流失都属于其研究的问题。至今， 防贪处已曾为差不多所有政府部门及大部分公共机构进行审查研究。至 2003 年 底，防贪处已完成超过 2700 份审查报告，并对有关研究作过系统的跟踪回访， 以确保建议得以有效推行。 防贪处还设有一个私营机构顾问组，专为私营机构提供保密、免费及符合实 际情况的防贪意见。该组自 1985 年成立以来，已向从事各行各业的私营机构提 供超过 3700 次防贪服务，主要涉及采购、市场推广、存货控制及职员管理等。 在香港做腐败预防工作有一些法定的权力。防贪处可以向任何一个制度可能 导致贪污的政府机关开展调查，并要求其改正过来。在多个政府部门成立了防贪 工作小组。防贪工作小组的成立可让政府部门和防贪处的人员合力策划防贪计 划，找出贪污漏洞，并研究堵塞方法。防贪处派出代表参与个别部门，例如警队、 房屋署等内部设立的“防贪策略督导委员会”，商计防贪策略和提供意见。防贪 处以前向公务员事务局提供防贪意见，协助部门辅导与管理从事财务的员工，令 他们不致于因财政问题而堕入贪污陷阱。 防贪处职员在完成每项审查工作后，会将防贪建议编写一份审查报告，经防 止贪污咨询委员会审批，再交予有关部门或机构执行。比如说希望开展一个跟公 共建筑工程有关的审查工作，防贪处就派一个精通这方面工作的职员，叫他去研 究地盘的管理，找出哪些环节可能造成贪污，并写出报告。防贪处处长认为可行 后，写出改进意见交给这个单位的领导，使他们在制定新政策、工作程序及法例 时，可纳入相关的防贪措施，他们一般都会按照防贪处的意见去做。在防贪处的 努力下，许多曾被或可能被贪赃枉法者乘虚而入的贪污漏洞，已被一一堵死。 除去一般审查之外，政府部门在制定新的法律或政策时，一般都会咨询防贪 处看有没有漏洞。有时新的法律要出台，防贪处也会主动去找立法者，告知他们 假如法律不完善就有贪污的机会。现在香港大部分政府部门的领导都明白，预防 贪污是良好管理的重要环节，要管理得好，必须把好预防贪污这个环节。 法律规定：任何人士都可以到防贪处获取防贪意见。但是针对公营机构和私 营机构，防贪处的权力是不同的：对政府部门等公营机构，防贪处有法定权力， 可以去审查，公营机构不能拒绝；对于私营机构，一定要私营机构主动向防贪处 提出要求，防贪处才能向他们提出建议，私营机构是否落实防贪处的建议由他们 自己决定，防贪处没有权力强制他们落实。 每逢节日前夕，廉署都会在报纸上刊登公益广告，提醒人们依法接受商务赠 礼，否则将被检控。 （四）社区关系处 社区关系处有 200 人左右，约占总人数的 16％。职责是联络市民大众争取 支持，教育公民认识贪污的危害，提高市民道德水平。社区关系处下设 8 个分部 (8 间分区办事处)，分布在香港各地，深入政界、商界、学校、社区等社会层面 进行形式多样的教育，宣传肃贪倡廉的信息，增加廉署工作的透明度。 社区关系处还有一项任务是利用它接近公众的优势，接受社会各界的投诉举 报并迅速地交由执行处举报中心统筹办理。 （五）廉署的权力和受到的制约 1974 年 2 月 15 日，香港立法局通过的《总督特派廉政专员公署条例》规定： 廉政专员由总督委派，直属于香港总督，并且对总督负责，其他任何机构任何人， 都无权干涉廉政专员的工作。这一点，便决定了香港廉政公署具有极高的权力， 除了香港总督一人之外，任何人都在其调查的范围，且不会受到干预。 《总督特派廉政专员公署条例》还规定，廉政公署可调阅任何资料、处置财 产、搜索扣押，任何人均不得以任何理由拒绝，违者可处徒刑一年至三年。廉政 专员有权发布命令、制定肃贪政策、不附任何理由解雇廉政公署之任何职员。廉 署人员执行任务时，有权进入和搜查任何楼宇，必要时还可使用武力。 1997 年 7 月 1 日香港回归后，《香港特别行政区基本法》第 57 条对廉署的 法律地位这样表述：香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。 这与廉署成立时的权力架构一脉相承。 廉署有着良好的自身防腐机制。廉署给予其职员较丰厚的报酬，这样，一方 面有利于吸引优秀的专业人员，另一方面，待遇良好的反贪工作者不易受到贿赂 的诱惑，以实现高薪养廉。当然，高薪能否养廉还要有一系列的制度作保证。廉 署的运作受到一套严谨的监察与制衡制度（system of checks and balances）的管 辖，以确保所属人员在任何情况下都不会滥用权力和贪污腐败。这些制度包括： 廉署与行政长官的关系：廉政专员由行政长官委任，并直接向行政长官负责。 廉政专员要定期向行政会议汇报重要的政策事项；廉署的经费是以一个独立开支 总目的形式呈交行政长官审批，从政府每年的预算中拨出。 廉署与立法会的关系：按法例规定，廉署须向立法会呈交年报，汇报其工作， 立法会也有权要求廉政专员解释相关政策及经费使用等问题，立法会议员亦可在 需要时就重要事项传召廉署人员回答提问。 廉署与律政司的关系：廉署的职责是调查和搜集证据，但无权直接对嫌疑人 提出指控，而是将一切调查材料均交由律政司全权决定是否检控。这种程序亦保 障廉署不致滥用权力。 廉署与法庭的关系：廉署在行使一些权力前，须先获得法庭许可，如搜查、 扣押财产、收缴旅行证件须经法庭批准和签发，更重要的是，只有法庭才能对案 件做出判决，只有法官才能判决嫌疑人是否有罪。在做出审判前，廉署会听取法 官因顾及调查所用的方法而提出的意见和批评，从而谨慎地研究并对执行程序予 以检查，以确保权力不会被滥用。 廉署与五个独立的委员会的关系：由社会各界贤达 40 人组成四个独立的委 员会，专责监察廉署各方面的工作，并向廉署提出意见：负责审议廉署整体政策 的贪污问题咨询委员会，负责监察执行处工作的审查贪污举报咨询委员会，负责 各项防贪研究并向廉署建议处理程序的防止贪污咨询委员会，负责对市民传播反 贪信息、提供意见、争取公众支持、打击贪污的社区关系市民咨询委员会。四个 咨询委员会每年均提交工作报告，有关报告亦须向市民公开，便于市民监督各委 员会的运作。为确保运作独立和公正，各咨询委员会主席职位均由非官方人士出 任。除四个咨询委员会外，还另设一个独立的廉政公署事宜投诉委员会，专门监 察及检查任何对廉署的工作程序或廉署人员所作的投诉。该委员会也由非官方人 士担任主席。 廉署与人民的关系：上述各种制约虽然重要，但更重要的是，还要受到新闻 媒体尤其是独立的媒体、各政党尤其是反对党和市民的自由与公开的监督。 四、监察原理 由于绝对的权力有可能变成权钱交易，可能任人唯亲建立裙带关系，可能超 额提拔和授奖，还可能用于排除异己，拉帮结派。即使是最清廉的官员掌握了这 种绝对权力，他也无法在没有统一标准下做到公平合理。所以要建立独立的考核 机关和独立的监察机关来制约官员手中的权力。这是被古今中外的政治实践早己 证明的真理，是政治常识。 监察官与违法乱纪者是猫与鼠的关系，是水火不相融的敌对关系。这种关系 表明监察机构要独立，要自上而下垂直设置，要人、财、物等各方面不受中央和 地方的被监察机构及官员的丝毫掣肘；监察官不得参与被监察机构的活动，无论 正常还是非正常活动，以防猫鼠不分，沆瀣一气；监察官与行政官的本质区别是： 监察官要承担监察责任，即在同样的地区，要能查到不明显低于他人所查数量的 罪犯，而行政官则要承担行政责任，即确保下属不能违法乱纪，要对下属犯罪负 连带责任，这就好比猫抓到很多老鼠是有功而不是有罪的，而大老鼠领出一群小 老鼠是有罪而不是有功的；要单向设置权力，而不能双向设置权力，当监察官对 行政官、司法官、考核官有监察权时，这些官员均不得对该监察官有控制的权力， 只允许猫吃鼠，而不能同意鼠咬猫；监察官要有足够的权力，权倾天下，攻无不 克；监察官要统一管理，派驻到地方，要定期交流，而不能固定在一处，更不能 由地方以鼠代猫，如果监察官固定一处而不交流，就容易出现猫鼠串通，姑媳养 奸的现象；要大量而频繁地淘汰监察官，要优胜劣汰，要常换常新，建立一支勇 猛、强悍、果敢、灵活、机动的监察队伍，监察官就好比年轻力壮的猫，而检察 官就是老成稳健的老猫，调查要靠监察官，而把关还需检察官，监察官是准司法 官，而检察官和法官则是司法官；由于监察官是要求高、风险大、轮换快的职业， 所以待遇要高，要高薪养廉，正可谓没有强猫，难治硕鼠；对待违法乱纪，要打 防结合，既要见鼠就抓，还要细致地寻找鼠洞，见洞就堵；对违法乱纪的调查， 要被动主动相结合，既要被动地依据举报线索去调查，更要主动地寻找制度程序 漏洞去调查；对监察官要有严密的考核和监察，根据查案功绩和遵纪守法程度决 定报酬、奖赏和是否留用，不养无功之猫；根据发案率来决定监察官数量，老鼠 少时少养猫，老鼠多时多养猫。 监察官与被监察机关是医患关系，二者间既要分工，又要合作，只有密切配 合才能消除病痛。这种关系表明二者都有预防和惩治被监察机关中的违法乱纪的 责任，但要以监察官为主导，被监察机关要密切配合；要标本兼治，治本之策是 要使病人在体内建立起免疫机能，也就是说要帮助被监察机关建立完善的内部防 范机制；被监察机关中下属违法乱纪时，其上司发现和处理比较及时而且洽当的， 只承担较小的失职责任，否则要承担较大的失职责任。 香港廉政公署前副廉政专员兼执行处处长，在香港司法界工作长达 30 年之 久的郭文纬说：“在与广东省检察院等部门合作办案中，我觉得内地的反贪工作 越来越专业化，比从前有了很大进步。” 但另一方面，郭文纬认为，内地目 前却没有一个统一的反贪机构，检察院、公安局、监察部、中纪委都参与贪污腐 败案件的调查，但这样容易分散力量。“反贪一定要在制度上有所改进，应该由 一个固定的法律部门去做，可以考虑把这四个反贪部门的力量集中起来，不由各 地方管理，集中后的反贪权力或归人大，或归国务院协调，只对中央负责，这样 的效果可以更好。” 其实内地的考核机构和监督、监察、检察机构与其他国家的 设置都有本质的区别，与中国古代的设置也有本质的区别，那就是本该独立垂直 设置的，却与被考核被监督机构完全一样，条块分割，受各地层层节制，没有必 要的权力。这种体制的弊端不仅郭文纬能看得出来，而且连小学生也能发现，那 么当初为何会这样设计呢？这是在革命战争年代，参考苏联模式，用于社会主义 计划经济时期的政治体制，当时的设计者是基于由无私的革命者掌权，控制一个 无私的社会，是“理想天堂”。所以设计者对权力绝对放心，觉得没有任何考核 监督的必要。到走到市场经济的道路上的时候，原有的政治体制完全不适应，执 政者也无可奈何。这种在市场经济中仍然沿用计划经济时期的上层建筑的作法是 马克思主义创始人所完全不可接受的，就好比一个成年人仍然穿着儿童时期的开 裆裤，不仅是被人笑话的问题，根本就兜不住，不出问题才怪呢！那么，有人就 说，为什么不大变革呢？说起来容易做起来难，你执政时你有宪法为依据，如果 大变革，你以什么为依据呢？ 五、监察权 香港廉政公署的成功实践，为国家未来的监察制度提供了宝贵和大量的经 验。中国新体制中，联邦监察制度应该参考香港廉政公署的模式来设计，但监察 范围比廉署更广泛，不仅包括联邦政权机关中的贪污贿赂，而且涵盖行政、司法 和考核机关中的其他违法乱纪。联邦监察权属于监察院长，监察院长是人民选举 产生的，比廉署的独立性更强。监察院长有随时任免监察官的权力。监察官总数 限额由参议院决定，监察院年度经费限额也由参议院决定，但众议院拥有对监察 院全部经费详细地进行表决的权力。监察官不实行公务员制度，但在政治上保持 中立。监察权不是无限的。联邦监察权要符合宪法和法律的规定，是宪法和监察 法律以及总统监察命令的执行权。监察院长可以发布监察命令，监察院还能制定 监察规章条例，但均不能与联邦政权中元首权、立法权和司法权相抵触，更不能 侵犯人民保留的权利，不得行使没有合法授权的权力。当监察院的监察命令、规 章和条例被总统否决，或被法院认定为违反宪法，或被国会立法所否定时，监察 院必须服从。监察院在联邦政权中全权处理一切反贪污监察工作，以调查、预防 和教育相结合的方式对抗贪污。监察官有权对联邦行政院、法院和考核院的制度 是否有漏洞进行调查，对其所有工作人员进行法纪监察。监察官有监察下级监察 官的权力。监察官要对考核进行监察，有权对行政、司法、考核工作人员和考核 中的违法乱纪行为进行调查，并有处分、提请检察机关起诉或请求众议院弹劾的 权力。法律赋予监察官在调查过程中，必要时对足够怀疑的嫌疑人像香港廉署那 样使用强制措施的权力，如不经批准而采取拘捕措施，调取个人档案和银行资料； 经过法庭批准后采取搜查、扣押财产、收缴旅行证件的措施，任何人均不得以任 何理由拒绝，违者可处徒刑一年至三年；监察官还有得到监察院长手令后在必要 时使用武力的权力。但是，不得干预被监察人依法履行职责。以监乱政、监察失 查和错查要承担行政或刑事责任。还可以仿照廉署建立多个民间独立监督组织， 一方面代表人民监督监察院工作，另一方面作为人民与监察院之间信息沟通的渠 道。 竞选监察院长必须出生时为中国公民，年满 35 岁，在中国居住至少 14 年。 联邦监察院长是在国会众议员选举时由人民直选产生的，是众议院中拥有最多议 席的非共产党的政党的党首，由国会基层选区非共产党的政党在党内按直接预选 方式选举 3 至 5 名候选人，交由基层选区人民按单名选区制直选产生。监察院长 任期不得超过两届。 六、监察与人民 中国未来的联邦监察院，既不是由总统和议会控制，也不是由执政党或执政 派控制，而是由人民选举的监察党首控制。所以其独立程度和民主程度是古今中 外的监察机关所望尘莫及的。加上给监察官赋予像香港廉署调查人员一样的权 力，比其他任何国家的监察官的权力都大。由此会产生一系列变化和影响： 首先，这种监察权力会引起人民的极大重视。这不仅是因为它的高度独立性， 更是因为它是经过民选产生，而且是同人民的生活息息相关。这一设计把深受贪 官污吏和官僚主义折磨的人们解放了出来，人们会通过自己选择的监察机关与以 前祸害他们的人算帐，还会借此清洗干净官僚机构。行政和司法都同人民息息相 关，当人民对某位行政官或司法官的工作效率或执法犯法不满时，就可以求助于 监察官。人民还可以同监察官配合将公共权力中的制度漏洞堵塞起来，修改不民 主不透明的制度。 其次，由于选票的无穷吸引力，监察院长会任用获选票较多的监察党优秀人 才担任监察官，使监察能力的增强同党的发展壮大之间互相促进。所以这种监察 制度的监察能力是最强的，是能够令不法分子心惊肉跳、闻风丧胆的。 另外，监察院既不是由总统也不是由议会控制，避免了在总统选举和议会选 举时不正当运用监察权的风险。挪威议会行政监察专员阿尔内?u24343X利弗莱特说： “行政监察官制度就需要有一个坚实的基础，如在宪法中有其位置，并得到广泛 的政治支持。否则，如果这个国家的政权有变，就会导致对行政监察官职权的损 害。因此，一个能充分发挥行政监察官职能的基本前提就是有一个完好的民主机 制。不然的话，行政监察官就会被当成一个政治工具，有使当政的政府或总统（在 竞选时打击对手，使自己）合法化的危险。”因此，可以说监察权是把双刃剑， 只有将它置于人民手中才会发挥最大作用，像香港那样在短短几年时间内将业已 腐败透顶的政权整饬得干干净净，否则有可能成为祸害。

二、大国与联邦制 联邦制自从出现在政治理论和实践中就是与大国政治密切联系在一起的，它 是政治学家们为解决民主化大国的政治体制问题而设计的一套制度，是为力求高 度民主的大国量身定制的。联邦制不适合低度民主的大国，苏联、南斯拉夫联邦 的解体，还有苏丹联邦最近的战乱都无可辩驳地证明了这一点。当这一套原则和 制度成功地施行于北美大陆之后，人们在政治追求和政治安排时就多了一种选择 的机会，而对于民主化大国却成为唯一的选择。当然，苏维埃联邦其实并未真正 运用美国联邦的政体原则，是无法同美国联邦相提并论的。 在当今世界近 200 个国家中，虽然只有 20 多个联邦制国家，可是，它们的 人口总数在 22 亿以上，而且占据世界大约 1/2 的领地。其中，领土最小的是拉 美的圣基茨—尼维斯联邦，只有 267 平方公里，最大的是横跨欧亚的俄罗斯联邦， 有达 1700 多万平方公里领土。国土面积在 200 多万平方公里以上的国家中，绝 大多数是联邦制国家。而在亚洲、欧洲、北美、南美、大洋洲、非洲面积最大的 国家中，有美国、俄罗斯、德国、印度、加拿大、巴西、澳大利亚、墨西哥、巴 基斯坦、尼日利亚实行了联邦制。这样多的大国选择了联邦制，用实践验证了联 邦制的合理性，也证明了联邦制是大国民主化的必由之路。所以那种认为联邦制 是从邦联制向单一制的国家发展进程中的过渡，认为是一种无奈的选择，认为是 权易之计都是没有道理的，都是没有民主思想的表现。 孙中山等前人在致力于推翻帝制、创立共和时，曾率先提出建立联邦共和国 的主张。 联邦制由于存在多个政治中心，政治生活不像单一制共和政体那样由一个全 国性的单一多数(single majoritarian)所决定，而是由许多个多数或者说“复合多 数”(compound majoritarian)所决定，有利于化解工业时代、信息时代社会越来越 多、越来越复杂的矛盾。因为联邦制国家的国家权力分散程度比单一制国家高许 多，所以这种制度可以为防止多数人的暴政、保护少数人的权利提供有力的保障。 虽然历史已经证明了人们可以通过代议民主制在中小型国家成功地运用共 和政体，但并没有证明一个大型和巨型国家如果不借助于联邦制是否能建立稳固 的民主政体，从而成为持久的自由民主国家。当初，孟德斯鸠就敏锐地意识到了 联邦制对于生活在小国的人们最渴望的安全、生活在大国的人们最渴望的自由的 价值，他说：“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内 部的邪恶……这种弊害出自事物的本性，不是任何法制的形式能够医治的。要是 人类没有创造出一种政制，既具有共和政体的内在优点，又具有君主政体的外在 力量的话，则很可能，人类早已被迫永远生活在单人统治的政体之下了。我说的 这种政制，就是联邦共和国。”小国虽然便于治理却不安全，大国虽然安全却又 难以治理，而联邦制大国则解决了这两种难题，并具有小国和大国的共同优点， 人们在这样的国家生活获得了更多的幸福，所以产生了比生活在单一制国家更加 牢固的凝聚力。 法国 19 世纪政治家和思想家托克维尔，高度评价美国联邦制所产生的政治 效果，认为美国人民自立自强、进取创新、关心公益的精神得益于其自治和分权 制度，说联邦“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。 美国当代著名政治学家爱拉扎尔（daniel j. elazar）这样评价联邦制：“人类，因 而也是理论家对于政治的关注，聚焦在三个普遍性问题上：追求政治正义以获得 政治秩序；探明政治权力及其运用的真实经验；利用能够将这两个问题统一起来 而造就良好政治生活的文明社会与文明社群，来创造一种适宜的公民环境……而 说明和包纳了上述三个问题、反复表现出生命力的重要政治原则之一，就是联邦 主义。” 三、中国与联邦制 中国自废除封建专制统治以后，一直处在由专制向民主过渡的转型时期，实 行的是低度民主政体。专制政体的国家主权属于皇帝，民主政体的国家主权属于 人民。低度民主政体，即虽然主张民主，也承诺向高度民主努力，但由于体制障 碍，无法实行多党派轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等确保高度民 主的制度。高度民主政体实行这些包含民主、自由、平等、人权理念的能够确保 高度民主的制度，人民凭借这些制度，采用选举自由、结社自由、言论自由、新 闻自由、游行集会自由等方式行使民主权利。而联邦制则是专制、低度民主和高 度民主政体都可采取的制度。中国封建专制时期，权力失控时出现过专制联邦， 如东周时期；近现代世界有一些低度民主联邦，如苏联、南斯拉夫联邦、苏丹联 邦等。所以许多对政治体制研究不多的人，一听说联邦就会想起分裂，认为有巨 大的危险。其实这些人是将专制联邦、低度民主联邦和高度民主联邦混为一谈了。 这三者间有本质区别。前两种联邦的确容易分裂。而高度民主联邦不仅不容易分 裂，而且比单一制有更强烈更牢固的凝聚力。中国许多学者将中国现行的低度民 主单一制同高度民主联邦制进行比较，这两种体制的民主程度的差距是路人皆知 的事情，因此不必劳神费力。如果将高度民主单一制同高度民主联邦制进行对比， 还有点意义。不过，全球政治实践已经反复证明，大国民主化只有选择联邦制， 而且只有同时采取多党派轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等制度。 这些问题已经讨论过了。所以中国民主化的方向早已能够从世界民主化实践中看 得很清楚。 在高度民主政治中，联邦制的实质是国家权力的纵向分权制衡，是地方自治 的最高形式。单一制国家也有地方自治的趋势，如在英国，苏格兰和威尔士建立 了地方议会，北爱尔兰实行了自治，伦敦在时隔 10 年之后，又由人民选出了自 己的市长；在法国，这个以中央集权闻名的国家也在 1980 年代进行了地方分权 改革。有人将联邦制和单一制中这种地方自治现象称为联邦主义，而联邦主义在 国际间区域一体化的过程中，也正在表现出旺盛的生命力。所以说。联邦主义正 在世界范围内形成一种潮流。这种潮流是与生产力高度发展相适应的。 中国目前正处在推行高度民主联邦制的最佳时期。第一，国际上，有世界民 主化潮流，有世界联邦主义潮流，绝大多数国家都走上了民主化道路。还有世界 各国人民对中国民主化的真诚愿望。孙中山曾经针对这一世界潮流指出：“世界 潮流浩浩荡荡，顺之者昌，逆之者亡！”第二，国内内地人民的强烈的民主意志 和要求，还有多年探索的民主化经验，积累的民主化基础。第三，台湾，香港和 澳门的民主化接近世界水平，并对国家的民主化提出了越来越急切的期待，希望 国家以高度民主联邦制形式实现国家的完全统一。第四，中国人民已经彻底摆脱 了帝国主义和封建主义的压迫，在经济上已经站立起来了。请您真正品味一下独 树一帜归纳的这四个方面的有利条件。再对比看一下世界各国，他们当初在民主 化道路上所面对的困难。他们能够在一穷二白的条件下创造民主，而中国现在正 躺在世界民主化的理想温室里，听着一些人说着“民主多么可怕，联邦容易分裂， 中国国内矛盾重重，中国人民的素质不高”的鬼话。 还有一个问题，联邦国家的成员单位有没有权力退出联邦呢？这要看是否是 高度民主联邦制了。根据民主联邦制原则，虽然联邦政权与成员单位政权并不是 核心与边缘、上级与下级的关系，而是具有不同权力、职能范围的政权之间的关 系。它们彼此独立，权力都有限制。各成员单位政权也是国家主权的组成部分， 因为它们与联邦在不同范围内分别行使统治权。但是，它们也不是国际法意义上 的独立、主权国家。更关键的是，联邦是全体人民建构的永久性共同体，是任何 成员单位政权或群体，甚至联邦政权也无权随意取消和彻底改变的主权国家，成 员单位政权没有权力退出联邦。因为这些改变和中止民主国家主权的大事必须要 由人民作主。人民授予联邦政权和成员单位政权的权力是有限的权力。况且，人 民如果对政权不满意，完全有权随时改进，不可能让政权发展到成员单位人民要 共同退出联邦的地步。 第三章 六权分立制 中国的民主化，将国家政权横向分权，参考各国经验时，最佳参考对象还是 美国三权分立制，但不是照搬美国模式，而要将美国三权分立制与中国政治实际 和历史经验三方面有机地结合起来，首创六权分立制。这不是无奈的选择，也不 是权易之计。这是对三权分立的改进，也是对中国潜在政治优势的发掘。这是一 种深思熟虑长期研究后的慎重设计，必将取得成功。独树一帜一直主张在引进国 外政治制度时，绝对不能为了搞得和人家不同就任意改变外来制度，只能因为外 来制度的严重缺陷和中国的重要实际条件才能改进外来制度，做到该改的改，不 该改的决不改。在这个问题上我们每个中国人都要克服狭隘的民族主义情绪，不 要因为虚荣心而拒绝外来制度，也不要把他人的制度搞得面目全非再拿来用。在 民主制度上中国落后就要勇于承认，要诚恳地向别人学习，闭门造车是永远搞不 出真正的民主的。因为政治体制改革不能摸着石头过河，那样风险太大，又要有 大量的实践经验作保障，而中国在民国前的历史中只有民本而无民主理念，所以 中国搞民主要大量引进，走引进吸收改造之路。 一、六权分立 中国新体制中，联邦政权和省政权的横向分权不是照搬三权分立，而是实行 六权分立，即将国家权力一分为六，分别由六个互相独立的部门掌握，并使其中 三个部门互相制衡。联邦政权分为元首权、立法权、行政权、司法权、监察权和 考核权；省政权分为首长权、立法权、行政权、司法权、监察权和考核权。六权 分立中使用的“核心部件”是美国产的三权分立制，让这种三足鼎立的三权架构 在六权分立中发挥更大的稳定作用。为确保政权稳固，联邦政权中，元首权、立 法权和司法权三权分权制衡关系基本完整地采用美国现行制度，这三权也由总 统、国会和法院掌握，三者各自拥有的权力和相互关系最大限度参考美国。所不 同的是行政权、监察权和考核权分别属于行政院长、监察院长和考核院长。行政 院长和考核院长是总统提名经参议院批准后任命的，并且总统有权免除他们的职 务。总统的权力包括执行法律、建议立法、处理外交、提名司法考核和行政官员 以及统率军队等。行政院长在总统领导下总理行政事务。考核官对行政官、司法 官有考核权，考核结果是官员晋升、降免、奖惩的重要依据，也是选民选举时的 参考因素。监察院长由通过竞选产生的监察党领袖担任，可以连选连任，但最多 只能任两届。监察官对行政官、考核官、司法官有监察权和请求检察机关公诉的 权力。 二、六权分立是加强型三权分立制 中国六权分立不仅借助美国三权分立的“铁三角”，而且对“铁三角”进行 加强使其更加稳固。具体包括三个方面：第一，加强元首权。行政官由于受到强 力考核和监察，其效能和廉洁度大大提高，从而更好地实现总统的行政意图；另 外，议会由于实行四党派制，避免了两党制中反对党过半数后与总统的恶意对抗。 第二，加强立法权。最关键的是国会中政党结构发生了根本变化，由两党制变成 了四党派制，铲除了由“稳定的过半数力量”在议会中专权的病根，议会中总统 所在的执政派系也不能过半数，使议会能够有力地制衡总统，避免出现总统超越 权限，独断专行和滥用权力的情形。另外赋予总统对有立法功绩的议员有奖励和 对立法公开的权力，以增强立法效率和透明度。第三，加强司法权。司法官由于 受到强力考核和监察，其效能和廉洁度也会大大提高，并且，整个政权体系的效 能和廉洁度得到提高，进而使司法机关及司法官更有权威，司法效率更加提高。 这就是古代传说中的“公生明，廉生威”的道理。 所以，六权分立在对三权分立的改进时，由于选举实行四党派制比两党制更 平衡，从而从根本上克服了总统与议会可能出现的尖锐矛盾；并且使考核权和监 察权独立，从根本上改善了考核不足和监督乏力的问题。 三、六权分立的优势 虽然不能说政权分得越分散越有利于民主和自由，但可以说让政权整体更高 效的分散是有益的。六权分立比三权分立有更多的优势。 其一是权力更分散，使人民行使民主权利的渠道更多更有效。人民可以通过 向监察官和考核官来表达对行政和司法的不满，以达到消除许多社会矛盾的目 的。因为绝大多数问题是有法不依、执法不严、违法不纠和执法犯法而引起的问 题。 其二是活力更强。前面已经讨论过，政权就是一部国家机器，政党体系就是 这部机器的发动机，即心脏。中国国家机器的发动机是四党派通过竞选，轮流执 政和轮流执监的政党体制。这比两党轮流执政的体制更先进，是更先进的心脏。 而且中国国家机器并不是只有一个发动机，它还有一个发动机，那就是元首权的 设计，中国总统通过将具体行政事务交由行政院长总理，而从纷繁复杂的行政活 动中抽身出来，统筹协调国家机器的整体运行的大事。虽然总统并不像皇帝那样 拥有立法、行政和司法全部权力，却有对立法、行政、司法和考核四种权力都有 一定的调节的权力，如否决权、任免权、公开权和奖励权，还可以通过公开权、 否决权和奖励权间接左右监察权，所以总统有权对五大机关加油鼓劲，总统是国 家机器的另一个发动机。一切国家机关都必须依法行事，而只有国会才有最高立 法权，游戏规则出自国会，所以国会是这部机器的大脑。行政院和法院是肢体， 是执行主体；监察院和考核院是两只眼睛，严密监视肢体的一举一动。这部机器 是按照国会的指令，在总统和政党两个心脏的搏动下高速运行的。这部机器是一 个大脑，两个心脏，既有肢体，还有眼睛的完整的有机体，因此有理由相信，未 来中国国家机器是最人性化的高级机器。 其三是效能和廉洁度更高，进而使民主程度更高，机构更精简。六权分立的 政权高效能和廉洁来源于两个先进的心脏，来源于独立的考核机制和监察机制。 三权分立注重权力的平衡，但忽视了政权的效能和廉洁，低效能和腐败是会导致 政权失衡的。由于六权分立政权效能和廉洁度更高，人民对政权更有信心，参与 政治的热情就得到鼓励，所以民主程度大幅提高；由于六权分立政权效能和廉洁 度更高，机构不是会扩大，而是会精简。 其四是有利于出人才。选举制度虽然有利于人才的公平竞争，但绝大多数人 在投票的时候对候选人的才能知之甚少，如果有权威机构能够提供候选人政绩的 指数，那对于选出更优秀的人才是有益的。所以可靠的考核机制和监察机制对于 用人制度也无疑会有革命性的影响。 第四章 总统 总统是总统制国家中掌握最大权力的人物，总统和议员同样是民选官员，但 选民却把国家的希望更多地寄托在总统的身上。但也不是说人民对自己选择的总 统就特别信任，防止专制，尤其是防止总统专制是永恒的主题。当然，人民会精 心守护民主政权，特别是倍加维护总统的权力。 一、元首权 中国新体制中，联邦宪法应当规定元首权归总统。总统的权力大致为：执行 法律、建议立法、处理外交、提名司法官员、行政院长和考核院长以及统率军队 等，并根据行政院长的提名任免行政官员，根据考核院长的提名任免考核官员。 总统对国会的立法拥有否决权。在非常情况下，总统有权召集众参两院或任何一 院开会。总统虽然对国会立法具有否决权，但对宪法修正案却不具否决权。总统 依法对联邦政权中政绩突出的议员、行政官、司法官、考核官和监察官都有奖励 权，对所有联邦机关都有公开权，对法院、行政院、考核院和监察院作出的规章、 条例和命令有否决权，但无权干预法院审判活动。 竞选总统必须出生时为中国公民，年满 35 岁，在中国居住至少 14 年。联邦 总统由共产党在党内按直接预选方式选举 3 至 5 名候选人，交由全国人民按单名 选区制直选产生。总统任期不得超过两届。 二、总统与政权 总统无权解散国会，国会也无权令总统辞职，总统不对国会负责，国会也不 对总统负责，总统必须对选民负责。每个政权部门的成员都不允许兼任其他部门 的职务（但参议院主席由副总统兼任，监察院长由众议院中拥有议席最多的非共 产党党首兼任）。 总统拥有对国会通过的法案的批准权和否决权；以及拥有立法建议权和取得 委托立法权；甚至总统的命令与法律有同等效力。除弹劾案外，总统有权对罪犯 缓刑和赦免。 遭总统否决的法案如果国会重新以 2/3 多数票通过，可以推翻总统的否决； 由总统任命的军事、行政、考核和司法官员，以及缔结的条约，须经参议院批准； 众议院可以对总统的违法行为进行弹劾，参议院享有审讯一切弹劾案的全权。国 会可以通过弹劾将总统免职，但必须达到 2/3 多数。若总统受审，必须由联邦最 高法院首席大法官主持审判。弹劾的结果只是免职，但如果被定罪，仍需依法起 诉，由法院审判、判决和惩罚。 总统与法院之间，一方面，联邦最高法院的法官要由总统任命。而另一方面， 9 名联邦最高法院的法官如无失职行为和身体不能胜任便任职到退休，有利于行 使独立司法权，消除对总统权威的顾虑，而且联邦最高法院有权宣布总统命令、 行政和考核机关制定的规章条例和作出的裁定违宪而无效。联邦法官一旦任命， 如无失职行为和身体不能胜任便任职到退休，虽然总统有权提名由参议员批准后 任命法官，但无权免除法官职务。 三、元首权的设计理由 为了防止总统专权，引进美国三权分立制；为了借鉴三权分立的优势，使总 统掌握行政实权；为了克服三权分立中的缺陷，使总统通过提名任免权间接而不 是直接掌握行政实权，间接掌握考核权，用考核权督导行政权，再用与总统不属 于一个政党的监察党掌控的监察权监督司法权、行政权和考核权，以达到提高行 政、司法效能和廉政的目的，从而强化元首权。三权分立制中的总统制中，总统 兼任行政首脑，成为行政官员的保护伞，因此，对行政官员的立法监督和媒体监 督都难以落到实处；而六权分立制实行“调虎离山”之计，将总统与行政院剥离， 对行政院的监督，尤其是监察官对行政院及其行政官的监察将会是地毯式严格监 察，任何违法乱纪都难逃火眼晶睛。这样设计比直接用考核官和监察官来考核监 察总统要合理得多，因为这样不会损害总统作为国家象征的尊严。但是这样一来， 就将三权分立变成为六权分立，权力更分散就必然出现需要有一个权力起协调和 激励作用的问题。在三权分立制中，议员和司法官也需要激励。所以六权分立中 赋予总统以广泛的公开权和奖励权。总统的公开权，即总统有权令各政权机关将 具体的政务事项向公众公开，使总统有权扩大政权透明度，以便人民了解政务信 息和行使民主权利，使政权时刻处在人民的控制之下。总统的奖励权，是国家的 最高激励机制，是总统为加快政权运行而对联邦议员和官员的精神或物质刺激。 总统拥有任免权、否决权、公开权和奖励权这些宏观性、间接性、补救性的事后 调节的有限实权，就使总统在与国会和法院形成的分权制衡的前提下，对六权中 的五权有激励调节作用，起到政权心脏的作用。 四、总统与人民 封建帝制时期，国家的一切权力属于皇帝，皇帝拥有的元首权是无限的超级 权力，各级政权及官员的权力都来源于皇帝的授权，权力是自上而下的授权过程， 所以称为专制政权；而民主政体，国家的一切权力属于人民群体，人民是最高的 也是根本的统治者，人民通过宪法将部分权力授予各政权机关，各政权机关在必 要时将其掌握的权力再向下授权，另外的权力如人身、财产、自由权由人民自己 保留。未来中国民主联邦制政权中，全国人民通过联邦宪法授予联邦政权各种权 力，然后各省人民在不违背联邦宪法的前提下，通过省宪法授予省政权各种权力。 这时的总统由人民选举产生，其所掌握的元首权是人民授予的，是有明确任期的 有限实权，是与国会和法院有分权制衡关系限制的，是被限制在联邦政权与省政 权的分权制衡关系之中的。说到这里，人们似乎可以对元首权绝对放心，因为从 理论和实践都证明是安全的，是不会偏离民主轨道的。然而独树一帜还是要郑重 地提醒大家，民主政权是建立在人民民主觉悟和民主素质的基础之上的。如果大 家自以为给元首权加上了这么多紧箍咒，人民就可以高枕无忧了，那就大错特错 了。有人甚至还认为对总统没有必要如此不信任，进行严加限制。还有许多人一 听说总统就联想起九五至尊的皇帝来。中国不是有一句话说是“用人不疑，疑人 不用” 吗？何况对亿万人民选举的最爱戴的总统呢？虽然中国人目前的整体民 主素质比美国开国时高出千万倍，虽然皇帝离开中国人的生活已经快一百年，但 许多人的封建主义和专制主义思想还远未清除干净。如果不清除这些同民主势不 两立的思想，民主制度是有危险的。因为有些当上总统的人会做皇帝梦，而另外 有些人见到总统又会情不自禁地要去下跪磕头，而把维护民主政体，监督总统的 神圣责任抛到九宵云外。在这种情形下总统就有可能凭借所掌握的军权和间接控 制的行政权等大权，利用人们的封建意识非法排除各种制约而黃袍加身，或者实 行变相的帝制，或者实行其他专制统治。所以在民主之路上，人民要不断健全控 制总统的制度，要不断提高选举和监督总统的勇气和能力，时时刻刻防止总统偏 离民主的轨道。 五、保障总统权益 总统是单个岗位上掌握最重要和最高权力的职务，所以，总统的安危和工作 环境，甚至生活环境，以及总统的权力交接和离职后的保障都关系到国家民主政 体和人民的利益，是至关重要的问题。由于总统身居高位，树大招风，高处不胜 寒，如果保障不严密，极易出现危及总统安全、胁持和胁迫总统、篡夺和架空总 统等等动摇政权的大事。而且总统在制约和监督不到位时也可能滥用权力。这些 事情在专制政权中是常事，是不治之症，但在民主政权中是有一套切实可行的解 决机制的。那就是要为总统配备保安系统、政策咨询系统、生活保障系统和离职 后的保障制度。也许这些还不是最关键的，最关键的是总统信息发布系统和总统 信息自动存储系统。因为只有当总统及其相关活动有较高透明度时，只有当总统 从事的军事、外交等有必要对大众保密的活动的信息被完整地自动存储下来，供 国会和法院监督，或供而后待查时，总统才处在人民、政党和政权机关的守护、 监督和制约之下。总之，要保障总统权益，用优化、透明化工作生活环境的办法 确保总统正确高效行使权力，并获得安全保护，也有利于吸引杰出人才担当总统 职务。

第三章 政党体制设计 一、新政党体制的原理 中国新体制中的政党体制采用以共产党为支点的民主制度，即多党派竞争和 选举制度，多党派相互监督制度，多党派轮流执政制度。其基本构架是：实行普 及选举制度，选举采用简单多数票当选制，将全国按人口平分为若干小选区，任 何民选官员的选举，只有在小选区得票最多方为有效票。宪法规定国家实行联邦 民主制，联邦和各省实行六权分立政权体制，六权包括元首权（首长权）、立法 权、行政权、司法权、监察权和考核权；实行公务员制度。法律规定，政党实行 五权分立的党内管理体制，五权包括首长权、决策权、执行权、督查权和考课权。 由公民直接选举的官员有联邦总统和各省省长，联邦和各省众参两院议员，以及 实行自治的地方主要官员。联邦总统和各省省长由共产党在党内按直接预选方式 选举 3 至 5 名候选人，交由全国人民和本省人民直选产生；联邦和各省众参两院 议员的 51%由共产党在各选区和各省党内按直接预选方式选举 3 至 5 名候选人， 交由各选区和各省人民直选产生；其他议员由其他政党在各选区和各省党内按直 接预选方式选举 3 至 5 名候选人，交由各选区和各省人民直选产生；各选区选共 产党籍和非共产党籍的联邦和省众议员各一名（个别选区选共产党籍 2 名），各 省选共产党籍和非共产党籍的联邦和省参议员各一名（个别省选共产党籍 2 名）。 联邦和省行政、考核机关的政务类公务员，以及缺额司法官（法官、检察官）分 别由总统和省长依据考核监察结果经参议院同意后任免（司法官须经法院判定有 罪方能免职）。联邦和省监察院长分别由监察党，即由获众议院议席最多的非共 产党政党党首担任，监察院长任命的监察官对行政官、司法官和考核官有监察权 和请求公诉、弹劾权。这一基本构架的原理是： 第一，共产党以党内直接预选制的方式选出多名总统和省长候选人，使党内 形成民主派系。如果党内只选出一名总统候选人，所形成的派系可能是短暂的。 当需要选出 3 名总统候选人时，因为总统是握有国家重要实权的职务，所以很快 会在党内形成坚实的派系至少为 3 大派系，多数党员会加入 3 大派系之中。进入 全国竞选之后，各派系必然要广泛听取民声，按照民意完善各自政纲，形成稳定 的群众基础，当竞选成功并兑现向选民所作的承诺，强化了派系时，民主就算实 现了。这种有人民以选票的形式相支持的派系是民主制度所必需的。所以共产党 会维持派系，而不会削弱派系。 第二，所有党派都是靠竞选取得经费和公共职务的，也是靠竞选成功才能生 存的，所以各党派最终还要凭借相互监督和兑现向选民所作承诺而赢得选举并生 存下去。没有一个党派是不必开展竞选活动，只靠“皇粮”供养就能生存的。 第三，虽然共产党是法定执政党和多数党，但也必然形成公开的长期的民主 的派系。加上主要用于监督执政党共产党的国家监察机关是由监察党掌控的，其 监督力度必然超过其他民主体制中的任何监督形式，如果被反对党发现监察不力 并揭露出来必然会在下次竞选中落败，而失去议席和监察权。所以这些设计都平 衡了共产党的权力。 第四，因为国家实行六权分立政权体制，政党实行五权分立的党内管理体制， 还有监察党和反对党的监督，有党内各派系相互监督，有独立的媒体监督，所以 共产党内既不会出现明显的专制主义、官僚主义现象，也难以滋生贪污腐败。 第五，共产党因为有法定执政党和多数党的宪法保障，解除了被彻底分裂和 颠覆的后顾之忧，加上有最严厉的监察和考核，所以会成为最民主、最开明、最 透明、最高效、最廉洁的执政党。 第六，各党派通过竞选保持更新换代的“活水不腐”，带来司法独立，加之 有独立的媒体，这些关键因素的共同作用，确保政体的高度民主和高度统一。 第七，这一政党体制是实现稳定和平转型的最佳模式，因为这不是彻底抛弃 旧体制，而是改组旧体制，利用了旧体制中的合理成份，所以带来的社会震荡会 相对较小，避免了大的政改风险，又获得较好的民主效果。 第八，这一政党体制会不会有排斥部分政治精英的问题呢？大党派轮流执政 是将政治精英吸收到大党派中间，共产党内产生的民主派系会容纳各类政治精 英。 第九，虽然民主能够遏制贪污腐败，也能提高政权的效率，但为了廉政和效 率，在体制设计时也可以加入产生廉洁和高效的专门国家机关，让其发挥至关重 要的作用。当人民行使民主权利，如投票或表达诉求的时候，如果政治机构能及 时正确地作出反应，人民就会进一步行使民主权利，这就是民主程度在提高；如 果因为政治机构的官僚主义或腐败，导致人民的民主权利受损，人民就会被迫减 少行使民主权利，这就是民主程度在下降。所以在设计中突出了监察机关和考核 机关。 第十，党内和国家的考核机制不仅能克服官僚主义，提高政党和国家机关工 作效率，而且为民主选举选不出杰出领袖的问题找到了解决途径。因为选民可以 参考考核结果，以此比较候选人的政绩和实际工作能力，这样人民就能选出更高 素质的官员。 第十一，由于国家政权机构选举采用简单多数票当选制，总统、众参两院所 有议员、监察院长由人民直接选举产生，所以，联邦政权在通常情况下，会产生 两大共产党派系，轮流执政，执掌总统大权；还会另外产生两大政党，轮流执监， 执掌监察大权。还有其他中等规模的反对派、反对党起平衡作用。在众参两院也 会由这两大共产党派系、两大政党和其他中等规模的反对派、反对党组成，极小 政党难以进入议会。这种政党体制简称为四党派制，它优于西方两党制，更优于 西方多党制。因为议会大门既不是由没有明显派系的过半数特大规模政党把持， 从而出现政党专权或与总统恶意对抗的现象；也不是由几十上百个小党派各踞山 头，从而出现难以形成共同意志，不利于提高立法效率，不利于政权稳定的情形。 所以，以共产党为支点的多党制这样的政党格局，是最民主的配置，是各国梦寐 以求的。 第十二，包括共产党在内的各政党，在党内实行党首、所有决策委员、督查 长由全体党员公开选举产生。每位党员在选前登记时要审明自己所在的派系，每 个派系审明自己的负责人、候选人姓名。选前将各派系分成两大块，一块是竞选 党首和争夺决策委员会中 51%席位；另一块争夺另外 49%席位，这中间获最多 议席的派系负责人当选为督查长。由于选举采用单名选区制，有利于形成两大派 系轮流掌控党首权，另两大派系轮流掌控督查权的互相制约和平衡的格局，实现 党内民主。这种制度称为四派制，是最佳政党民主管理模式。 二、以共产党为支点的民主 “给我一个支点，我可以撬起整个地球。”这是科学家阿基米德的名句。阿 基米德主要强调的是杠杆原理的作用，以及支点的关键地位。只要有支点，用杠 杆就能撬起整个地球。在中国通向民主的道路上，共产党就是支点。而人们恰恰 没有看到这个支点，认为共产党不够民主。试想一下，如果共产党足够民主，那 中国已经实现了高度民主，人民就不用考虑这个问题了。民主是体制问题，把民 主看作是共产党的问题并不明智。 说共产党是实现民主的支点，首先，实现民主需要一个支点。中国实现民主 比登天还难，比撬起地球还难。中国民初民主政治失败的原因就是没有预料到其 难度有这么大，也没有找到支点。其次，共产党能够担当起这个支点，现在国家 民主转型的各方面的条件比民初时期要好千万倍，这是与共产党有直接关系的进 步，而且共产党主张民主，把民主写入党章和宪法，共产党有长期执政经验，这 些有利条件是其他政治团体所望尘莫及的。第三，用共产党作支点所达到的民主， 具有超越其他民主的空间，能够实现更高高度和更高效率的民主。第四，共产党 的作用再大，相对于人民的力量来说，也只是为人民服务、为民主服务的支点而 已。第五，人民比共产党更喝望民主，人民要把共产党作为支点，用来实现民主。 第六，人民是作用力，是推动历史前进的动力，人民借助共产党的支撑就能实现 民主，相反，如果把共产党当成作用力，所得到的结果，就不可能是人民所喝望 的民主。 所以，在中国，人民要以共产党为支点才能走上民主之路，而且未来的民主 体制也不能不以共产党为支点。 三、政党五权分立 政党五权分立其实是国家六权分立的缩影，其原理是相通的。各政党实行五 权分立的党内管理体制，五权即首长权、决策权、执行权、督查权和考课权，分 别由党首、决策委员会、执行长、督查长和考课长掌握。党首、所有决策委员、 督查长由全体党员公开选举产生，可以连选连任，但党首和督查长最多只能连任 两届。执行长和考课长是党首提名经决策委员会批准后任命的，并且党首有权免 除他们的职务。党首的权力包括执行党的政策、对外代表政党、建议制定政策、 处理党外事务，还有奖励权、公开权和否决权。执行长在党首领导下总理执行事 务。考课官对执行官有考核权，考核结果是官员晋升、降免、奖惩的重要依据， 也是选民选举时的参考因素。督查长由通过竞选产生的督查派系负责人担任，督 查官对执行官和考课官有督查权和处分权，也有请求检查机关公诉的权力。 四、政党与人民 民主不一定要排斥旧党。在专制和低度民主政体中由于党政不分，政党直接 控制（领导）人民，政党以其集团的势力命令、引导、左右人民的思想和行为， 政党中部分专制主义者极大地损害了政党的形象，令人民对政党有戒惧心理。所 以在民主化过程中，人们在短期内还很难改变对政党的成见，尤其是对执政党的 印象。人们习惯于将部分人的问题看作是整个政党的问题，将个别时期出现的问 题看作是整个历史的问题，而不是客观公正和一分为二地看待一个政党，更不会 用改革和发展的眼光审视政党的问题。其实在旧的政治体制中，好人和好的政党 无法做好事，而在新体制中，同样的人和政党却不大可能做坏事。这其中的根本 原因是，旧体制是政党领导人民，而新体制是人民控制政党。所以人们将会看到 在旧体制中的劣迹斑斑的人、政党或其他机构，摇身一变会成为新体制中的精英 和圣贤。这就是西方许多国家的民主化改革之后仍然携带着旧体制的胎记、能够 保留国王和贵族的根源。我们中华民族的民主精英是不是也应该具备这样的大智 慧和宽阔胸怀呢？这是值得我们民族反思的大问题。我们不能错误地认为旧体制 中存在的一切政治势力包括政党必须全部打倒，旧体制中的一切价值观念必须全 部否定。中华民族必须从民主理论上以宽容、灵活、现实和开放的方式进行思维， 才能走上高度民主的大道。 人民用选票控制政党。在未来中国新体制中，国家实行普选制，人民用选票 决定政党的命运，包括政党的规模和存废。政党的政策完全是依据人民在新闻自 由、集会游行示威自由、罢工等活动中表达的诉求来制定的，否则就得不到人民 的支持。如果一个政党只代表极少数人的意见，那么该政党只能获得极少数选票， 得不到议会席位，无法得到经费支持和代表权，只有退出政治舞台。如果有选民 支持，任何人都可以到共产党中去组建一个派系，以竞争总统大位；或者是组建 一个非共产党政党，以竞争监察院长职务。选民与政党的关系实质就是选票关系 和代表关系，任何政党和派系的大门都是完全敞开的，选民进出高度自由。 人民必须要靠工农党派和雇主党派轮流控制国家，民主政治才能良性循环。 美英等发达民主国家的实践证明：在实行简单多数票当选制的国家中必然会产生 两大政党轮流执政，其中一个政党专门代表工农大众，而另一个政党专门代表雇 主等高收入者。当贫困人口增加到足够多时，通常工农政党就会因贫困人口支持 获得多数票而执政，执政后将会增加税收，通过支持罢工等手段来提高工资、保 险和福利，减少工作强度，增加就业，这样工农大众经济状况经过几年改善使贫 困人口减少，而富裕人口增加。这时大选，通常就会是雇主政党获胜，便会采取 加快经济发展的政策，还有可能采取减税、减少福利的措施。像这样循环往复， 以确保经济和社会平衡发展，劳资关系平衡，贫富差距适度。同理，中国未来实 行四党派制，人民也应该让共产党内始终形成工农派系和雇主派系两大派系轮流 执政，让共产党外形成工农政党和雇主政党轮流执监这样的政党格局。 中国是个大国，国情比较复杂，民主化进程必须更加稳妥。国家有必要以法 律来禁止政党的暴力主义、恐布主义、国家分离主义倾向，还应该以法律来界定 和防止政党出现民族化、宗教化、地域化倾向。因为民主政治理应缓解而不是强 化民族矛盾、宗教矛盾和地域矛盾，只有这样才能保障民族自由和宗教自由，维 护国家稳定。美国在以宪法确立政教分离原则的同时，禁止公民以宗教为背景竞 选国家公职，这就有效地避免了政党的宗教化。除了立法以外，公民为维护民主 政治，都应该擦亮眼睛，尽可能支持工农政党和雇主政党，抵制和远离极端化、 专制化、民族化、宗教化和地域化政党，使这些可能危及民主国家稳定的政党没 有生存的土壤。 五、国家依法管理政党 现在，绝大多数实行高度民主体制的国家，人民都能认识到政党内部是否能 够健全民主制度对国家民主政治发展有重要影响，有些国家把政党看作准国家机 构，因此用法律来规范政党行为，形成党内民主的法制化。如美国、挪威对涉及 政党提名国会议员候选人、总统候选人等党内重要选举做出法律规定，要求实行 公开、公正、竞争和透明的层层选举，并举行由全体党员甚至非党员参加投票的 直接预选大会；德国基本法规定“政党內部秩序应符合民主基本原则”，而且该 国有专门的政党法对党内机构组成及职责划分、选举程序及任期限制、财政运作 及仲裁等规定得非常详尽。所以党内民主管理的法律化和制度化是各国政党党内 民主的一大特征。如党内选举制、监督制，增加党员在决策和人事领域的民主权 利等等。从 1997 年起，法国社会党的第一书记由执行委员会选举改为全体党员 直接选举，从中央到地方的各级领导人全部由全体党员直接选举。建立党内监督 机构，如德国社民党的监察委员会，法国社会党的中央协调委员会。从各国政党 的整体情况看，那种不经激烈的竞争性选举而是由党内个别人指定候选人的作 法，或者是差额不大甚至等额选举的作法目前已不多见。因此，新体制应该参考 以上各国经验，制定旨在确保政党内部民主、廉洁、高效的法律。 在党内民主问题上，正在困扰各民主政体的重要问题是，在人民的意志与政 党意志发生分歧时，如何才能确保议员根椐民意和自己的良知而不是党派意志去 投票和立法。很显然，如果党派拥有将自己意志强加于议员的权力就是党派专权， 是危害民主的严重问题。独树一帜针对这一问题的设计是采取议员与选区之间建 立直接联系、政党五权分立、司法审查制度、政权六权分立时赋予总统对议会有 公开、奖励和否决的权力等办法。 第三篇 国家体制 中国高度民主的国家机器，应该是什么样子？回答这个问题可能是见人见 智。但是有些基本问题是研究者必须要先回答的。那就是对三权分立的评价，对 联邦制与单一制比较。如果把这两个问题研究透彻了，并把中国的实际摸清了， 又能通达政党体制与国家体制的关系，新的中国国家体制也就设计出来了，那就 是中华联邦制民主共和国。 第一章 三权分立制的精髓和缺陷 看这一部分，您可以带着这样一个问题：在中国政改之路上，那种全盘肯定或全盘否定三权分立的思想到底是否行得通？ 一、三权分立制的创立 孟德斯鸠的三权分立学说诞生于法国启蒙思想运动时期。出身法国贵族的孟德斯鸠曾长期在法院和议会工作，非常了解法国政权机构中由于专权而出现的滥用权力的情况。他周游欧洲列国，深入考察各国政治制度、经济状况和风俗民情。1748年发表了《论法的精神》。在这部被伏尔泰誉为 “理性和自由的法典”的著作中，他对封建专制制度的种种弊端进行了揭露，尤其重要的是这部书的下卷系统地提出了三权分立的主张。这种权力分立的政权组织原则极大地影响了各国政治制度的安排。这一主张最早被 1787 年美国宪法和 1791 年法国宪法所采用。根据自由之家（Freedom House）在其 2001 年发表的《世界自由纵览》中提供的研究报告，至 2000 年全球 192 个国家中实行三权分立的达到 63%，其中比较完善的达到 37%。三权分立即将国家的权力一分为三，分为立法、行政、司法三种权力，并分别由议会、政府和法院掌握，各自独立行使职权，又相互制衡。孟德斯鸠以当时实行君主立宪制的英国为理想政体的现实模型，认为政治自由是理想国家的目的，只有三权分立的体制才能保障国家和公民的政治自由。孟德斯鸠发展了英国约翰?u27931X克的分权思想，使法国的分权制衡理论比英国的更加完善和系统。 孟德斯鸠认为，国家权力不能集中掌握在一个人或一个机关的手中，否则就不能保障社会自由和公民自由。他说，政治自由是通过三权分立而得以保障的。孟德斯鸠的分权学说中最重要的部分是权力制衡理论。他认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验”。“有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。因此，他强调权力的相互约束，通过特定的力量平衡，达到以权力控制权力的目的。“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”在他看来，一个自由的健全的国家必然是一个权力受到合理和合法限制的国家。在以权力约束权力理念之下，孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。 首先，孟德斯鸠主张立法权应当由人民选举的代表来行使。他强调，各个城市和地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能够讨论大众聚集在一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵犯。 第二，孟德斯鸠认为行政权力和军队应交由国王掌握。行政权力处事需要当机立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督。他还认为行政机关有权制止立法机关的越权行为，以“反对权”参与立法。 第三，孟德斯鸠强调司法独立原则。他所谓的“司法独立”，就是司法权独立于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依照法律的规定行使审判权，不受立法权和行政权的干涉。这一概念的岢鍪敲系滤桂　月蹇朔秩ɡ砺鄣囊淮笸黄啤Ｋ痉ū幻魅肺　肓⒎ā⑿姓　⒘⒌娜　埽　姑系滤桂　姆秩ㄑ　党晌　嬲　庖迳系娜　ǚ至ⅰ?司法独立是 “以权力制约权力”的关键，只有“司法独立”才能保障司法权对立法权、行政权的制约。 孟德斯鸠提出三权分立理论的初衷是想在法国建立英国式的君主立宪政体，而其后的法国大革命带来的却是更为民主的共和体制。三权分立理论的精髓是分权制衡，该理论受到其后 200 多年各国广大思想家的推崇、继承与发展。在实践中更成为西方国家普遍的政权组织原则，对近现代西方政治民主化进程产生了深远的历史影响。 将三权分立学说最先用于政治实践，用以组织政权的是美国。美国通过在实践中完善三权分立学说成为民主世界的典范。 1775 年，英属北美 13 个殖民地渴望自由的人们打响了解放自己的独立战争，反抗英王乔治三世的暴政，反抗历任总督的暴政和统治。1776 年 6 月 7 日，参加大陆会议的弗吉尼亚代表提出一份议案，认为：“这些联合的殖民地，依照正义，成为自由和独立的国家，而应与英国完全脱离关系”。这个提案由大会决议交付由约翰?u20122X当斯、托马斯?u26480X弗逊等 5 人组成的委员会审查，并起草正式宣言。5 人讨论的结果由年仅 33 岁的深受欧洲启蒙运动前期人物洛克影响的杰弗逊执笔写成，这就是后来闻名于世的《独立宣言》。 英属北美 13 个殖民地依据 1776 年颁布的《独立宣言》，成为 13 个相互自由独立之邦。也就是说，它们和原宗主国英国不再有隶属关系，而且它们之间也是互相独立的国家。然而随着战争形势的发展，独立各邦召开第二届大陆会议，决定正式联合起来，组建美利坚合众国，并且制定了《邦联和永久联合条例》，简称《邦联条例》。但是，邦联没有单独的行政部门和司法部门，它只有国会这个唯一的政权机关。可见，在美利坚合众国建国初期，就邦联和地方的权力划分来看，邦联权力较弱，主要的权力分散在各州。那时美国流行的一个比较时兴的政治口号是：“管得最少的政府是最好的政府”。应该看到，在当时世界上大多数国家都实行强有力的中央集权的 18 世纪，像美国这样把国家权力分散于地方的状况是罕见的。而美国的邦联制当时之所以能够建立，与北美 13 州的历史现状及来自欧洲大陆和英国的影响是分不开的。 由于邦联美利坚合众国，从严格意义上来说，只是一个松散的主权国家的联盟，而不是一个主权国家。而邦联国会，用约翰?u20122X当斯的话来说：“那并不是一个立法会议，也不是一个代议议会，不过是一个外交大会而已。”由于邦联政权缺乏集中的行政权及统一的司法机关，可以想象得出，当外部的威胁消灭以后，为了维护各自的利益，联盟内部各州开始的相互倾轧和勾心斗角就不足为奇了。政治的不统一，财政的混乱，经济的凋敝最终引发了社会的动荡和民众的不满。富人和有产阶级的利益再次受到威胁，如何维护国家的稳定与发展？如何使取得的自由与独立不至于丧失？成为了邦联的政治领袖们不得不考虑的又一棘手的问题。严酷的现实迫使美国放弃邦联制，而走向国家权力比较集中的联邦制。 1786年底，马萨诸塞州西部爆发了谢斯领导的农民起义，更是对美国敲响了警钟。大部分革命领导人形成共识：必须建立一个强大的统一政权，才能成为一个真正的国家，而不是 13 个独立州的松散邦联。1787 年 5 月，费城制宪会议，在华盛顿、富兰克林、汉密尔顿和麦迪逊等人的领导下，起草了一个全新的宪法，旨在建立一个全新的政权。它不再是各州的联盟，而是以公民个人为基础的全国政权。这一具有革命性的创举决定了此后美国的发展，制宪者们被称为合众国的缔造者。 关于政权必须受限制的原则,被称为“宪法建筑师”的詹姆斯?u40614X迪逊在《联邦党人文集》第 51 篇作了颇富哲理的阐述。他写道：防止把几种权力逐渐集中于同一部门的最可靠的办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要宪法手段和个人的主动。在这方面,如同在所有其他各种方面一样,提供的防御必须同进攻的危险相称。野心必须用野心来对抗……如果人人都是天使,就不需要任何政权了。如果是天使统治人,就不需要对政权有任何外来的或内在的控制了。在组织一个人统治人的政权时,最大的困难在于必须首先使政权能够控制被统治者,然后再使政权控制自己。毫无疑问,依靠人民是对政权的主要控制;但是经验教导人们,必须有辅助性预防措施。 麦迪逊从人性有善恶(不是人人都是天使)的政治哲学的角度阐述对政权进行控制的必要性,这是十分深刻的。 如何才能对政权进行控制呢?麦迪逊认为,依靠人民对政权进行控制虽然是 主要的,却是远远不够的,还必须有“辅助性的预防措施”。他进一步阐述说:“在 美国的复合共和国里,人民交出的权力首先分给两种不同的政权,然后把政权分得 的那部分权力再分给几个分立的部门。因此,人民的权利就有了双重保障,而两种 政权将互相控制,同时各政权又自己控制自己。”他所说的“两种不同政权”的分 权,是指联邦和州两种政权的纵向分权,即联邦制；一种政权内部的分权,是指政权 内立法、行政和司法三个部门的横向分权。麦迪逊特别强调政权内部的分权。他 写道:“立法、行政和司法权置于同一手中,不论是一个人、少数人或许多人,不论 是世袭的、自己任命的或选举的,均可公正地断定是虐政。”两种政权分权相互制 衡,并在每种政权内部三个部门分权相互制衡,这就是他所说的“辅助性预防措 施”。 分权学说源自洛克和孟德斯鸠,但是由美国人首先据以建立政权,而且结合美 国的具体实际情况有所创造。洛克和孟德斯鸠的分权学说没有两种政权纵向分权 的内容。美国的制宪者则根据当时不可能建立单一制国家,只能建立联邦制国家 的实际给分权制增添了联邦和州两种政权纵向分权的内容。而在设计联邦政权内 部分权的机制时,则摒弃了洛克和孟德斯鸠的行政权属于国王的概念,而根据美国 不可能实行君主制的实际,把行政权授予间接选举产生的总统。他们在宪法中精 心设计了一整套纵向和横向分权的结构。可以说,美国人是创造性地发展了分权 的学说。

第三章 历史潮流 中国政治民主化，即从低度民主政治体制向高度民主政体的发展，即政治体制改革，是中国历史潮流所决定的。要想深刻认识这一问题，首先要破除一种不准确的认识或偏见，就是对中国现政和中国共产党的偏见，那就是许多人所认为的中国及其共产党没有民主因素。这些人把共产党看成一成不变，更想不到共产党是能够创造高度民主的新型体制的。 一、中国的历史是从专制走向民主的历史 中国专制主义和中央集权制度的建立与演变过程是：萌芽于战国，韩非子提出建立专制主义中央集权的理论，商鞅变法，规定废分封，行县制，实行中央集权制度；建立于秦朝，确立皇帝制、三公九卿制、郡县制，颁布秦律；巩固于汉唐，实行刺史制度、察举制度和完善科举制。由于这些日臻完善的政治体制，和这一体制中蕰含的民本主义思想基础，适应了农业社会的生产力要求，才使中国不断强大和称雄于世界，以至于没有顾及世界的发展和变化。到中国明清时期，西方各国纷纷进入工业时代，并采取与之相适应的民主政治体制，政治、经济、军事实力超过拒绝变革的中国。晚清时期，在西方学说传播和冲击下，人民争取民主变革的斗争此起彼覆，辛亥民主革命终于推翻君主专制制度。 中国民主政治思想萌发于明清之际。康有为、梁启超等维新派主张兴民权，实行君主立宪制，开始了人民参与政治的时代，开创了民主政治先河，也是将思想理论变为政体制度的改革运动，由于专制主义势力的进攻而失败。孙中山领导的辛亥革命，结束了君主专制制度，建立民主共和国，颁布《临时约法》，确立三权分立、责任内阁制，从此民主共和的观念深入人心，这是中国民主政治建设中的伟大成果。袁世凯破坏民主政治，武力镇压国会，复辟帝制。孙中山为维护民主共和制度组织进行二次革命、护国运动、讨逆斗争、两次护法运动。中国人民为民主献身的革命先烈和仁人志士不计其数。 二、共产党的历史是争民主和探索民主的历史，也是为民主奠定基础的历史由于当时执政的国民党内部分人的专制主义思想的祸害，使共和政体有名无实。中共自 1921 年成立时起即以推进中国的民主政治为己任，“二大”制定民主革命纲领提出“统一中国为真正的民主共和国”，1949 年建立中华人民共和，制定《共同纲领》规定国家的权力属于人民，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，虽然由于各种原因，没有实行具备多党派监督和轮流执政、分权制衡、普选制、独立媒体监督等特征的西方高度民主的制度，但也始终把人民主权的原则写入了党章和宪法，为政治体制从低度民主向高度民主改革确立了法律原则。 中共的民主政治建设为以后的政改积累了一定经验教训。专制主义虽然不能公然登堂入室，却以阶级斗争、个人崇拜和“文化大革命”的面目祸害人民，这都是深刻的教训。1978年后，恢复了政治协商制度，人民代表大会加快立法进程，《宪法修正案》把“公民的合法的私有财产不受侵犯”和“国家尊重和保障人权”写进宪法，扩大基层民主，实行农村村民民主自治制度。这些都是走向民主的有益探索，也是在低度民主范围内所实施的卓有成效的政治体制改革，为政治体制从低度民主向高度民主改革奠定了实践基础。 改革开放，实行经济体制改革，用市场经济制度取代计划经济制度，加入世界贸易组织，使经济获得快速发展，同时解放了社会生产力，也解放了人们的思想，使中国快速步入工业时代和信息时代，让中国人民加快走向世界，在思想、信息和经济上融入国际社会，民主、自由、平等和人权等价值观深入人心，充实了中国传统道德体系，为政治体制从低度民主向高度民主改革奠定了道德、知识、思想、信息和经济基础。因此人民的力量越来越强大，素质越来越高，民主呼声越来越强烈。 所以，那种认为共产党反对民主，人民的素质不适应民主的说法是错误的。 三、从经济体制改革到政治体制度改革是必然趋势 1986 年，邓小平说：“1980 年就提出政治体制改革，但没有具体化，现在应该提到日程上来。不然的话，机构庞大，人浮于事，官僚主义，拖拖拉拉，互相扯皮，你这边往下放权，他那边往上收权，必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。”并且明确提出应该把政治体制改革“作为改革向前推进的一个标志。”“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。”他甚至将政治体制改革提到了关系整个改革成败的高度，他说：“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法?从这个角度讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”“对于改革，在党内、国家内有一部分人反对，但是真正反对的并不多。重要的是政治体制改革不适应经济体制改革的要求。”“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。”结合邓小平的意见，1987年 10 月召开的十三大报告提出：“进行政治体制改革，就是要兴利除弊，建设有中国特色的社会主义民主政治。改革的长远目标，是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。”“改革的近期目标，是建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制。” 以上邓小平的谈话和十三大报告中，关于政改的必要性和目标，都早己成为人们的共识了。然而时过二十年，改革虽然取得一些进展，但这样的政改目标还没有实现，以至于出现严重社会问题剧增和失控的局面。 经济体制改革，能够摸着石头过河。而政治体制改革，显然因为河水太深，难度和风险太大，不允许摸着石头过河。难度方面，前面已经论述过，中国政改是世界难题；风险方面，政改就要彻底修改宪法，成功的政改及其制宪，是引领国家彻底走出困境，是改革后短期内不必再行改革的，而不成功的则会给国家带来灾难或者隐患，所以政改和制宪的门槛通常都很高。然而难度和风险再大，也是要过河的，总不能把中国人都困死在大河这边。因为别的国家大多早都过河了，中国迟迟不能过河，实在是我们中国人的耻辱和悲哀！ 四、阻碍民主进程的因素只有专制主义 虽然权力过分集中、个人专断、家长制、一言堂、个人崇拜、特权、垄断权力、党政机关家族化、任人唯亲、裙带关系、领导职务终身制、猫鼠关系等等，都是目前专制主义的表现形式，而且专制主义的势力范围还很大，很顽固，是与旧体制相伴而生的，是帝王思想的残余。但是专制主义也有其脆弱的一面。首先，中国目前的专制主义是不合法，违背道义，见不得阳光的，是党和国家坚决反对的，是广大人民所唾弃的；其次，专制主义并无深厚的根基，既无封建世袭的皇权、贵族身份，也无宗教、民族、阶级作为靠山，而且没有有力的理论支持；第三，在旧体制中，绝大多数搞专制的人，是不情愿的，是被动适应的，是从众心理使然，因为旧体制是产生这些专制主义的温床。所以在旧体制中盛行的专制主义是否会抵制民主进程？专制主义是否有能力抵制民主进程？这完全取决于政方案及其动员起来的人民的支持力量，如果民主正义力量足够强大，那么专制邪恶势力就会土崩瓦解，飞灰烟灭。一些原来搞专制的人也许会成为推进民主的功臣。 既得利益者是否会阻碍民主进程？这说的是在旧体制中做大官、发大财的这些人。这些人中间专制思想严重的当然可能并且也是最有实力阻碍民主进程的。但这些人中间也不乏看破旧体制弊端，对旧体制中的黑箱、阴谋、腐败、恶斗、暴力、政变感到恐惧，力主改革成为改革旗手和民主精英的栋梁之材。但这种情况必须是政改方案，及其动员起来的人民的支持力量足够强大时，才有可能出现。总之，阻碍民主进程的因素只有专制主义，认为是共产党或者是既得利益集团的观点是有失偏颇的。 五、建立高度民主的政体是实现国家统一的最佳途径 如果台湾海峡能够实现和平统一，那么，以什么具体形式统一更符合包括台湾在内的全体中国人民的愿望呢？ 2006年，台湾一位政治家在接受《国际先驱论坛报》专访时，再次重申了其在两岸关系上的一贯立场，即“大陆实行民主政治是两岸统合的基础与前提”。虽然说将大陆的“民主化”设为两岸统一的前提，似乎不太妥当。但是，这既反应了台湾多数民众，尊重台海两岸同属一个中国的历史与法律事实，也反应了其对高度民主政治体制执着的信念与追求。要求在自己的国家普遍实行民主政治，这一诉求的正当性不容否认。台湾的《国家统一纲领》规定：“中国的统一，应以发扬中华文化，维护人性尊严，保障基本人权，实践民主法治为宗旨。”经过这些年的改革开放，大陆绝大多数民众的政治思想水平已经获得普遍提高，认识到进行高度民主的政治体制改革是大势所趋，是解决长期困扰中国的政治与经济之间的矛盾、各种社会问题和两岸和平统一问题的根本出路。 联邦民主体制成功解决了许多国家的统一问题。当今世界上的联邦民主体制国家，多数是在原来就存在的两个以上共和政治体基础上联合而成，也有的是通过政治改革将以前的单一制国家重组成联邦共和国的。许多国家是由邦联制转化成联邦制国家的，如美国。历史上的邦联，首要目的是共同防御，其次才是共同发展。邦联作为国家之间的联盟，实际上是指挥加盟成员采取共同行动、协调彼此关系的政府间组织。它们的组织形式一般都很简单，最重要的机构通常是一个由各成员邦代表组成的议会，没有统一的行政和司法部门。邦联在对外方面也没有完整的权力，因为加盟成员的政治、行政、经济、司法这些重要权力不受邦联节制，而且握有军事实权，外交上的独立性也很强。邦联是一种以主权国家政府为管理对象的“政府”，比较脆弱，既不是一个统一经济体，也不是一个统一的政治体，也不是一个统一的法律体系，只是在防卫上有所联合，所以成员间容易产生磨擦、猜忌、争斗、战乱、分裂等问题。联邦制正是在吸取了过去邦联制的教训后，通过制度创新而形成的一种紧密的共同体。比较成功的是美国。美国1787年宪法运用主权共和国组织政府的原则，来设计共同的政治组织，并明确地划分了共同体与加盟成员的权力，赋予共同体足够的手段追求联合起来的好处，建立了一个直接由全体公民授予权力、分权制衡的完备的共同中央政府，从而将邦联制改造成了联邦制国家。联邦制作为多中心、自治、非集权的制度安排，是一种有着巨大包容性的政治体。人们不仅用它来将分散的政治体结合成统一的国家，还用它来在统一的国家中实现不同种族、民族、语言、宗教、文化、习俗的人民和平相处。瑞士就是这方面的典范，在瑞士联邦境内，生活着具有不同民族、宗教，分别讲着法语、德语、意大利语三种语言的人，但他们却结成了一个和谐的统一国家。德国采取联邦民主体制的方式将原东德和西德成功统一起来，就更显示联邦民主体制在解决国家和平统一问题上的巨大作用。 六、民主化潮流中缺乏政改理论思潮 通过以上分析，我们应该能够认识到，中国的民主潮流虽然波澜壮阔，却始终缺乏“核心枝术”，即具有足够说服力的政体改革方案方面的关键理论。缺乏“核心枝术”，政体改革即便是找到大致方向—西方民主或类似的高度民主，还是没有真正完成民主制度的中国化的理论问题，而政改又不能像经济体制改革那样摸着石头过河，所以就出现了政改盲动、盲目指责、进展迟缓的种种现象。如果有了“核心技术”，就有了明确参照系，可以借此看出旧体制的差距；如果有了“核心技术”，目标才能真正明确；如果有了“核心技术”，才能以此召唤人民投身于政改大业之中；如果有了“核心技术”，人民才能借此衡量谁在推进谁在阻碍民主？谁在夸夸其谈？那么，如何才能得到“核心技术”呢？要有人设计并拿到人民中去锤炼，这个过程就是政改理论思潮，这是中国民主化历史潮流中不可或缺的关键因素。 第四章 世界潮流 西方国家从 17、18 世纪发展起来的一套民主体制，它是解决人类社会长期以来的国家、社会权力冲突的根本出路。过去的人类社会都是在不断地争夺政权和土地的战争、纠纷中走过来的。为了争夺政权，不断地发生残酷的战争、谋杀、阴谋政变等等，政府和老百姓之间发生冲突以后，老百姓没有办法表达时只有忍耐，忍到一定程度就暴动，揭竿而起，来推翻那个政权，就发生战争，过去的历史都是这样的。到近代以来，人民找到了一种和平解决权力交接的新办法，就是民主的选举，真正实现民主的国家是没有以前的那种冲突的。人们要想改变政策，就通过投票的方式，组织政党的方式，争取多数人的支持后组成一个政府推行自己的政策，不需要用鲜血和生命来改变政策了，这就叫政治文明，这已经是世界潮流。 一、中国不能不顺应世界潮流 全球进入工业时代之前，中国由于其政治、经济优势，所以能够自外于国际社会。但随着世界各国纷纷步入工业时代，尤其是信息时代之后，全球经济开始了迅猛而深刻的变革，这场变革对各国政治、经济、军事及在国际中的地位进行着调整。伴随着欧洲联盟的成立、欧元的启动和全球范围内的区域经济一体化和各国政治的民主化的浪潮，国家边界已经无法阻挡资金、技术、人才、观念、信息和知识的交流，尤其是政治经济体制经验的分享。而且，伴随着商业活动和社会交往的国际化，以互联网络为代表的现代通讯技术正在冲破不同社会制度、不同意识形态国家之间的森严壁垒。不仅资金没有国界，哪里增值的潜力最大，资金就以最快的速度流向哪里。而且，经济方面的变革正在不断推动民主观念在世界范围内迅速地扩展，使那些固守落后政治的统治者感到前所未有的压力。 经济全球化、自由市场经济的迅速扩展正在把所有实行市场经济的国家纳入全球市场经济体系。世界贸易组织不仅是这一过程的产物，更是这一过程的推动者。这个组织制定的经济规则在全球取代各国经济政策。中国要求加入世界贸易组织的持续努力反映了中国希望尽快把自身纳入全球化经济体系的热切愿望。中国在东南亚经济危机中通过国际组织提供帮助和承诺人民币不贬值，意味着中国自愿对全球市场经济秩序负起责任。这反映中国无法自外于世界潮流，正在顺应浩浩荡荡的全球化进程。 二、民主是世界潮流 根据总部位于美国的国际人权组织自由之家（Freedom House）在其 2001 年发表的《世界自由纵览》中提供的研究报告，如果按今天的标准衡量，1900年可以说没有一个国家算得上民主国家。而到 1950 年，全球 80 个政治实体中就有22 个（28%）是民主国家。1974 年，全球第三波民主化浪潮开始之际，有 39 个民主国家，但民主国家在全球所占的比例基本未变（27%）。而到了 2000 年 1 月，就有 120 个民主国家，在世界历史上是绝对数量最多，比例（63%）最高的年份。20 世纪可以说是民主世纪，民主是 20 世纪和 21 世纪的世界潮流。 自柏林墙倒塌和 1990 年代初期苏联解体以后，民主已成为世界上的主流政体形式。到 1991 年底，全世界半数国家都实现了最起码的选举民主制度。到 1990年代中叶，这一比例上升到 2/3，并一直保持了几年。民主制度呈现惊人的扩展情形。美国国务院在其 1999 年度关于人权状况的国家报告（1999 Country Reportson Human Rights Practices）中，把民主和人权确认为第三种“普世的语言”(另两种是货币和互联网)。这份报告预想，新兴的跨国人权活动者(包括公共机构和私人)网络（the emerging transnational network of human rights actors）已在形成某种“国际性市民社会（international civil society），将维护全世界的民主制度，及推进包含在《世界人权宣言》中规范”。 自由之家将民主政体按民主程度不同分为选举民主制与自由民主制。选举民主制（“electoral” democracies），最起码要达到：主要的政治权力职位，应该由竞争性的政党之间进行的定期、自由、公正的选举所产生的人来担任，通过这些选举，能够产生一个有效的政府。自由民主制（liberal democracy）则不仅要包括选举产生权力，还应包括：信仰、表达、结社和示威自由；免于政治恐怖和非法监禁；实行法治，所有公民在法律面前平等，并依正当程序接受法律处置；司法 独 立 于 政 治 ， 维 持 中 立 立 场 ， 并 有 其 它 制 度 （ institutions of “ horizontal accountability”）约束权力的滥用；一个开放、多元的市民社会；文官控制军队。 1999—2000 年按地区和文化群体划分的选举民主国家和自由民主国家分布表 地区 国家数 选举民主国家数（百分比） 自由民主国家数 （百分比） 西欧与英语国家 28 拉美与加勒比地区 33 28 (100%) 29 (88) 28 (100%) 16 (49) 南美 12 11 (92) 4 (33) 中东欧和巴尔干地区 15 14 (93) 9 (60) 前苏联 12 5 (42) 0 亚洲(东亚东南亚南亚) 26 12 (46) 3 (12) 太平洋岛国 11 10 (91) 9 (82) 非洲(撒哈拉以南) 28 20 (71) 22 5 (18) 中东和北非 合计 阿拉伯国家 穆斯林国家 19 192 16 41 2 (11) 120(63) 0 8 (20) 1 (5) 71 (37) 0 0 显而易见，中国既不在选举民主制国家之列，更不在自由民主制国家之列。 那么经过建国之后近 60 年，尤其是改革开放后的民主法制建设，中国在全球民 主化进程中到底处于什么位置呢？ 自 1972 年开始，自由之家对世界各国（地区）的政治自由和公民自由程度 进行评级，评出 1 至 7 级，1 级自由程度最高，7 级为最低。2007 年，中国大陆 政治自由程度被该组织评为 7 级，公民自由程度为 6 级；台湾政治自由程度为 2 级，公民自由程度为 1 级。 2007 年，英国时事周刊《经济学家》的特刊《2007 年的世界》统计的全球 民主主义排名，以选举过程、政府功能、政治参与程度、政治文化、公民自由等 5 个领域的 60 个指标为标准，排列了各国民主主义指数。《经济学家》将世界 167 个调查对象（165 个国家+2 个地区），按民主主义指数（分值 10—0 分）排名： 1. 瑞典 9.88 分，2. 冰岛 9.71 分，3. 荷兰 9.66 分，4. 挪威 9.55 分，5. 丹麦 9.52 分，16. 西班牙 8.34 分，17. 美国 8.22 分，20. 日本 8.15 分，23. 英国 8.08 分，24. 法国 8.07 分，29. 南非 7.91 分，31.韩国 7.88 分，32. 台湾 7.82 分，34. 意大利 7.73 分，35. 印度 7.68 分，42. 巴西 7.38 分，78. 香港 6.03 分，102. 俄 罗斯 5.02 分，112. 伊拉克 4.01 分，138. 中国 2.97 分，167. 朝鲜 1.03 分。 以上这些基于全球政治实践的统计和研究结果，是动摇专制主义者立场，鼓 舞人民民主意志的最有力证据。 民主来自于西方，被称为西方民主，是历经三百年实践进化，尤其是最近一 个世纪中被多数国家所采纳，是被实践充分证明优越于其他任何政治制度的。西 方民主的这一价值是不可否认和回避的。它意味着各国只能在它的基础上改进， 而不能否定它的基本要素，更不能违背它的本质，纵然你的国家有再多的特殊性。 任何对它基本要素的改进，都要慎之又慎。这一结论对于问题缠身，试图改革的 国家来说是极其重要的。既然政改不能摸着石头过河，那么别国的经验就尤其珍 贵。 有比较才有鉴别，如果只进行纵向比较，中华人民共和国自建国以来，民主 化进程是卓有成效的，但是与全球民主化水平相比，中国必须奋起直追，才符合 国家整体发展的需要，才能在全球政治、经济、军事、文化竞争中处于不败之地。 三、中国应该在全球掀起第四波民主化浪潮 从国家整体发展需要出发，按照改革开放进程的要求，为适应全球民主化潮流，中国有能力也有义务，带头在全球掀起第四波民主化浪潮，以改变与中国大国地位不相称的政治形象。全球第四波民主化不一定走前三波的老路，因为走老路就有可能无法产生超越老牌民主国家的优势。要走出一条将西方民主制度与本国具体实际相结合的民主化道路，既不是全盘否定旧体制，也不是全盘西化，而是靠放大旧体制的优势，借鉴西方民主制度的经验，用民主和监督来消除旧体制劣势的改革新思路，建立“青取之于蓝而胜于蓝”的民主体制。

第二章 社会矛盾加剧 中国经济实力不断增强，GDP增长率一直保持持续快速增长势头。在经济发展的同时，政治和文化也获得一定进步，人民的物质、精神生活水平也发生了翻天覆地的变化。但是，在经济增长的背后是宏观经济的失衡，而且是结构性失衡。最严峻的结构失衡就是投资、消费、外贸的结构失衡。2006年经济表现出的这三个方面的突出问题是： 首先，固定资产投资仍然过热。全国固定资产投资增长率：一季度是 29.8%，上半年是 31.3%，三季度是 28.2%，均比 2005 年加快。特别是，在建项目规模偏大的局面一时难以扭转。截至 2006 年 10 月底，城镇 50 万元以上施工项目累计 24.9 万个，比计划总投资增加 28%。 其次，消费对经济增长的贡献仍然不足，消费与投资比例失衡态势继续扩大。前三季度最终消费占 GDP 的比重仅为 51.1%，比 1980 年代的 62%足足下降了10 个百分点。最终消费占 GDP 的比重已降到历史最低水平。前三季度投资对经济增长贡献率达 49.9%，而消费仅为 35.7%。显然，经济增长过度依赖投资，国内消费需求严重不足问题仍在加剧。 第三，外贸顺差不断上升。按照加入世贸组织时的承诺，中国对外开放度加大。到 2004 年，中国的对外开放度开始超过发达国家的美国、日本。2006 年，中国外贸进出口顺差：一季度 233 亿美元，二季度 379 亿美元，三季度 486 亿美元，前三季度同比增长 60.7%。贸易顺差占 GDP 的比重达 8%左右。如此高的开放度和外贸顺差对于中国而言，潜在外部风险上升。 如何改善宏观经济中的严重结构失衡问题关系到未来经济发展和社会稳定大局，甚至政权稳定。对于连续多年在经济快速增长的同时出现的严重结构失衡，虽然政府采取了积极干预措施，然而这种严重失衡的局面却有增无减。并且，伴随着这种经济问题而来的各种社会矛盾也在加剧，如贪污腐败、贫富悬殊、非法占地和拆迁、群体抗争、自然环境恶化、看病贵、学费高、房费高、就业难、诉讼难等等。 如果仅说经济问题，恐怕只有经济学家才能明白目前问题的严重程度；如果把经济和社会中的各种严重问题放在一起去研究，我们大家就都能轻松地得出这样的结论：各种问题同我们习习相关，并且严重地影响到我们的生活质量，甚至已经造成严重伤害，或者是正在威胁着你和我 。是的，我们所有的人，包括领袖和人民、官员和百姓、富人和穷人对其中的大多数问题都有切肤之痛，我们一天也无法忍受下去。更担忧的是，政府为解决这些问题虽然遏尽全力，但收效甚微。因此，人民已经有强烈的变革动机。 我们探讨这些问题是为揭示真相，寻求真理，研究治本之策。 通过对比分折后明白，我国的这些社会问题总体上比西方实行高度民主体制的国家要严重得多。至此，人民已经有了模糊的变革方向，那就是走向高度民主，只是尚未找到通向高度民主的道路，也就尚无明确的方向。还是先让我们一起来看看当前中国最为严重的五种社会问题吧。 第一节 贪污腐败 这一部分将要最客观地反映中国目前存在的最阴暗最丑陋的一面，但目的是揭示本质，提出建设性的解决办法。讨论贪污腐败问题的关键，是要判断中国当前的贪污腐败究竟有多么严重？造成这一问题是否与政治体制有直接关系？通过政体改革是否就能解决这一问题？ 一、腐败是当今中国第一社会问题 贪污腐败，不仅严重地腐蚀了国家的肌体和人们的灵魂，而且败坏了党风和社会风气，侵害了国家利益、社会公共利益和公民个人的财产利益。哈佛大学的一项研究表明，从新加坡的低腐败水平到墨西哥的高腐败水平，其实质效果相当于将边贸税率提高了 20％强，而边贸税率每提高一个百分点，一个国家所获得的外国直接投资额将下降大约 5％。也就是说，如果高腐败国家不尽快改变其商务活动中腐败状况，无疑会对国家的经济发展产生不良影响。2000年，由中国社会科学院“社会形势分析与预测”课题组与新华社《半月谈》共同组织实施的50位不同学科领域的专家进行的问卷抽查显示：腐败成为专家眼中的最为严重的社会问题，认定这一问题为当今中国第一问题的专家比例达43％。远远超过其他被列第一问题的总和。该调查表明，一些专家、官员对中国 21 世纪的腐败和反腐败形势的总体判断是：21 世纪的前 10 年，中国社会还将处在腐败现象的高发期和多发期。 二、在整个世界范围内，中国目前的腐败问题非常严重 在目前国际上，普遍采用的几种衡量清廉状况的主观指标中，中国排名都比较低，说明中国属于世界上腐败较为严重的国家。在世界经济论坛 1998 年公布的贿赂和腐败指数中，中国得分 3．53，在 59 个样本国家中排名第 31 位，居于中下游；在国际管理发展学院 1999 年公布的贿赂和回扣指数中，中国得分 2．222，在 47 个样本国家中排名第 37 位，明显处于末尾；在世界银行 2000 年公布的腐败控制指数中，中国得分付 0．289，在 151 个样本国家中排名第 82 位，也是处于中下游。 国 际 非 政 府 组 织 “ 透 明 国 际 ” 所 发 布 的 “ 清 廉 指 数 ”（CorruptionPerceptionIndex，简称 CPI）在各国政府和公司中有较强的可信度，而中国的“清廉指数”是比较低的。“透明国际”在反腐败斗争中侧重于加强各国及国际廉政体系建设，而不是曝丑揭短，坚持不参与调查政府、公司或个人的腐败个案的原则，以其温和和合作的姿态，重视发挥咨询、建议和督促作用，对腐败现象进行渐进式根除，倡导腐败严重的国家进行反腐败改革，受到广泛重视。“透明国际”曾经帮助加拿大、韩国、巴西以及非洲一些发展中国家制定反腐败规划，赢得了这些国家的赞同。一个国家的国际形象好坏，在国际商务活动中的声誉如何，直接关系到该国的国际竞争力。世界银行在《世界发展报告》里指出：“越来越多外国投资者和国际援助机构在进行投资和贷款时，将贪污贿赂行为列入考虑因素之内。”“清廉指数”满分是 10 分。中国“清廉指数”得分波动较大，1980—1985 年是 5.13，在世界 54 个样本国家中排名为第 27 位，腐败状况还不太严重，因为当时是处在改革开放初期；1988—1992 年，随着经济、社会转型的进一步深化，降为 4.73，直降到 1995 年的 2.16、1996 年的 2．43，分别处于样本国家中的倒数第二位和倒数第五位，说明中国清廉状况迅速恶化。其后，由于加大反腐力度，“清廉指数”有所上升，1997—2001 年是 3.05，2002 年是 3.5，但仍处于落后位置。2003 年中国的“清廉指数”为 3.4，排名是第 66 位，在全球处于 2.5～5.0 之间腐败比较严重的行列。这一指数似乎也反映了中国反腐败工作的退缩与难度，要求在反腐败上有更好更大的作为。2004 年中国得分仍为 3.4，由于样本国家数的增加排名全球第 71 位。2005 年降为 3.2，排名第 78 位。2006年上升到 3.3，在新增加了 4 个国家的情况下，在总共 163 个国家和地区中排名升至第 70 位。可以看出，中国进入 21 世纪以后“清廉指数”处在相持状态中，在 3.5 到 3.2 之间徘徊。 2006 年清廉指数排行榜（排名国家或地区）：1 芬兰，1 冰岛，1 新西兰，4丹麦，5 新加坡，6 瑞典，7 瑞士，8 挪威，9 澳大利亚，9 荷兰，14 加拿大，15中国香港，16 德国，17 日本，18 法国，20 美国，26 中国澳门，26 葡萄牙，34以色列，34 中国台湾，43 韩国，70 中国大陆，70 印度，121 俄罗斯，160 几内亚，160 伊拉克，160 缅甸，163 海地。在这个排行榜中，高度民主国家的排名都在前 20 位，一般民主国家和地区在前 40 位。所以全球政治实践充分证明，政治体制及其民主程度是决定国家清廉程度的根本。 三、尽管中国把反贪力度加大到极限，但腐败局势仍然失控 全国法院系统查处与腐败有关的犯罪人员的数字是比较大的。1988判刑的腐败分子人数为 9832 人，处于相对低位。1991 年判刑人数增加到 20670 人。1996年创出新高 65424 人。1998 年降为 15670 人，后逐年增加到 2001 年的 20120 人，此后开始向下减少到 2002 年的 13839 人。1998 年至 2002 年 5 年间，全国法院依法严惩贪污贿赂等职务犯罪，共判处犯罪分子 83308 人，其中，县(处)级以上公务人员 2662 人，比上一个 5 年上升 65％。全国检察机关查办案件的数字也不小。2003 年 1 月至 2006 年 8 月，全国检察机关共查处贪污贿赂犯罪分子达 67505人。最高检察院通报，2006 年有 202 名厅局级干部“落马”，全年共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件 33668 件，贪污受贿百万元以上的案件623件。从数据可以看出，这一年的反腐败也是硕果累累。然而，可悲的是，贪污腐败的发展趋势呈现不降反升，大有“前仆后继”，“誓死如归”的势头。这一点最得力的证据，莫过于近 20 年查处的各年份省部级高官的数字。这些人处于社会顶层，位高权重，查处他们的难度极大，能查处大批这类大人物，可见反腐力度着实不小。他们苦心经营，能够升迁到“地方诸侯”、“封疆大吏”，绝不是那种因为不珍惜，不自重，一时冲动而误入歧途之人。然而，他们面对前面同辈一个个下狱甚至被抄斩，为什么仍然会鬼使神差地走向违法犯罪呢？1987—2006 年省部级违法违纪官员如下： 1987 年（3 人） 洪清源:安徽省委常委秘书长,1987 年 2 月以受贿罪被判处有期徒刑 10 年 倪献策:江西省长,1987 年 4 月因徇私舞弊罪被判处有期徒刑 2 年 沈图:民航总局局长,中央委员,1987 年 7 月因以权谋私被撤职，1993 年 1 月病逝 1989 年（3 人） 杨汇泉:湖南省副省长,1989年5月因官僚主义及涉嫌违纪等被罢免职务(后当选省政协副主席) 托乎提沙比尔:新疆政府副主席,1989 年 9 月因腐化堕落被撤职开除党籍免于起诉 梁湘:海南省长,1989 年 9 月因以权谋私被撤职,1998 年 12 月病逝 1990 年（1 人） 罗云光:铁道部副部长,1990 年因收受贿赂立案侦查，因在规定期限内自首，被免于起诉(后任神华集团副董事长, 朔黄铁路公司董事长) 1991 年（1 人） 韩福才:青海省人大副主任,1991 年 11 月以受贿罪被判处有期徒刑 8 年 1992 年（1 人） 张辛泰:铁道部副部长,中央候补委员,1992 年 6 月以受贿罪被判处有期徒刑 3 年缓刑 5 年 1994 年（2 人） 李效时:国家科委副主任,1994 年 3 月,以受贿罪贪污罪被判处有期徒刑 20 年 马烈孙:宁夏政协副主席,1994 年因教派冲突指使杀人而被判处有期徒刑15年 1995 年（3 人） 王宝森:北京市副市长,1995 年 4 月因经济犯罪畏罪自杀 平义杰:河北省高级法院院长,1995 年 5 月因违纪被撤销党内外职务 陈水文:湖北省副省长,1995 年 7 月因违纪炒股被撤职(后任省人大环资委副主任) 1996 年（1 人） 欧阳德:广东省人大副主任,1996 年 4 月,以受贿罪被判处有期徒刑 15 年 1997 年（4 人） 韦泽芳:海南省人大副主任,1997 年 2 月,以受贿罪被判处有期徒刑 5 年 边少斌:民航总局副局长,1997 年 8 月因受贿被开除党籍撤销职务 铁英:北京市人大副主任,1997 年 8 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年 黄纪诚:北京市政协副主席,1997 年 8 月，以受贿罪被判处有期徒刑 10 年 1998 年（6 人） 3 年 辛业江:海南省人大副主任,1998 年 6 月,以受贿罪被判处有期徒刑 5 年 鲁家善:中国交通银行副行长,1998 年 6 月,以受贿罪被判处有期徒刑 3 年缓刑 陈希同:中央政治局委员,北京市委书记,1998 年 7 月，以贪污罪玩忽职守罪被 判处有期徒刑 16 年 于飞:广东省人大副主任,1998 年 10 月因以权谋私被开除党籍 姜殿武:河北省人大副主任,1998 年 11 月，以受贿罪被判处有期徒刑 10 年 李恩潮:广西区委常委纪委书记,中纪委委员,1998 年 12 月因违纪被开除党籍 1999 年（5 人） 常征:贵州省政协副主席,1999 年 7 月,以受贿罪被判处有期徒刑 3 年缓刑 3年 徐炳松:广西政府副主席,1999 年 8 月,以受贿罪被判处无期徒刑 孙小虹:云南省高级法院院长,1999 年 12 月因严重违纪被撤职(2003 年任省经贸厅长) 孟庆平:湖北省副省长,1999 年 12 月因受贿罪被判处有期徒刑 10 年 刘连昆:总后军械部长,少将,1999 年因间谍罪被判处死刑 2000 年（11 人） 胡长清:江西省副省长,2000 年 2 月，以受贿罪被判处死刑 陈忠(准副省级):新疆生产建设兵团副司令,2000 年 2 月因严重违纪被开除党籍撤销职务 朱川:辽宁省副省长,2000 年 4 月因严重违纪，被留党察看２年 王式惠:重庆市政协副主席,2000 年 5 月因玩忽职守被开除党籍撤销职务，不追究刑事责任 金德琴:中信公司副董事长,原中行行长,2000 年 6 月，以挪用公款罪被判处无期徒刑 周文吉:宁夏政协副主席,统战部长,2000年8月因以权谋私被开除党籍撤销职务 成克杰:全国人大副委员长,中央委员,2000 年 9 月，以受贿罪被判处死刑 李大强:神华公司副董事长,原湖北省副省长,2000 年 9 月因违法违纪受贿被双开 许运鸿:浙江省委常委宁波市委书记,中央候补委员,2000 年 10 月，以滥用职权罪被判处有期徒刑 10 年 徐鹏航:国防科工委副主任,中央候补委员,2000 年 10 月因违纪收受股票被撤 职留党查看(后任国防科工委专家咨询委员会副主任、中国船舶工业行业协会常务副会长) 吴文英:纺织总会会长,中央委员,2000 年 10 月因违纪收受股票被撤职留党查看 2001 年（6 人） 查克明:华能公司副董事长,原电力部副部长,2001 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年 王乐毅:海关总署副署长,2001 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年 李纪周:公安部副部长,2001 年 10 月，以受贿罪玩忽职守罪被判处死刑缓期 2年执行 慕绥新:沈阳市长, 2001 年 10 月以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处死刑缓期 2 年执行,2002 年 3 月患癌症死亡 丘广钟:福建省副省长,2001 年 11 月被罢免职务 姬胜德:总参二部部长,少将,2001 年，以受贿罪贪污罪挪用公款罪被判处无期徒刑 2002 年（6 人） 石兆彬:福建省委副书记,中央候补委员,2002 年 3 月，以受贿罪被判处有期徒刑 13 年 刘知炳:广西政府副主席,2002 年 6 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年 秦昌典:重庆市人大副主任,2002 年 6 月，以玩忽职守罪被判处有期徒刑 6 个月缓刑 1 年 郑光迪:交通部副部长,中央候补委员,2002 年 9 月，以受贿罪被判处有期徒刑5 年 高严:国家电力公司总经理,2002 年 9 月失踪，2003 年 11 月因涉嫌经济犯罪被双开 朱小华:光大公司董事长,2002 年以受贿罪被判处有期徒刑 15 年 2003 年（7 人） 田凤岐:辽宁省高级法院院长,2003 年 5 月，以受贿罪被判处无期徒刑 丛福奎:河北省副省长,2003 年 6 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行 李嘉廷:云南省长,2003 年 7 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行 程维高:河北省委书记,中央委员,2003 年 8 月因严重违纪被开除党籍,撤销正省级待遇 王雪冰:建行行长,中央候补委员,2003 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12年 王怀忠:安徽省副省长,2003 年 12 月，以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处死刑 麦崇楷:广东省高级法院院长,2003 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15 年 2004 年（8 人） 柴王群(准副省级):云南省委宣传部长,2004 年 3 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12 年 潘广田:山东省政协副主席,2004 年 4 月，以受贿罪被判处无期徒刑 刘长贵:贵州省副省长,2004 年 4 月，以受贿罪巨额财产来源不明罪被判处有 期徒刑 11 年 被双开 吴振汉:湖南省高级法院院长,2004 年 6 月因违纪并涉嫌犯罪 年 刘方仁:贵州省委书记,中央委员,2004 年 6 月，以受贿罪被判处无期徒刑 王钟麓:浙江省副省长,2004 年 8 月，以受贿罪滥用职权罪被判处有期徒刑 12 阿曼哈吉:新疆政府副主席,2004 年 10 月因涉嫌犯罪被开除党籍撤销职务 张国光:湖北省长,中央委员,2004 年 12 月，以受贿罪被判处有期徒刑 11 年 2005 年（13 人） 李达昌:四川省副省长,2005 年 1 月因涉嫌滥用职权罪被逮捕 张凯:广东省人大副主任,2005 年 1 月因严重违纪被开除党籍并撤职 刘克田:辽宁省副省长,2005 年 2 月，以受贿罪被判处有期徒刑 12 年 张恩照:建行行长,中纪委委员,2005 年 3 月因涉嫌犯罪辞职,接受审查 张宗海:重庆市委常委宣传部长,2005 年 5 月，以受贿罪被判处有期徒刑 15年 王昭耀:安徽省委副书记,2005 年 9 月因涉嫌犯罪被撤职 王有杰:河南省人大副主任,2005 年 9 月因涉嫌受贿被双开 吕德彬:河南省副省长,2005 年 9 月因买凶杀妻被判处死刑 陈维席:安徽省人大副主任,2005 年 10 月因失职被撤职,降为正厅级巡视员 王厚宏:海南省人大副主任,2005 年 10 月因违纪被终止人大代表职务 田凤山:国土资源部长,中央委员,2005 年 12 月，以受贿罪被判处无期徒刑 韩桂芝:黑龙江省政协主席,2005 年 12 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执 刘金宝:中行副董事长,2005 年被判处死缓 2006 年（8 人） 丁鑫发:江西省检察院检察长,2006 年 1 月，以受贿罪挪用公款罪被判处有期徒刑 17 年 徐国健:江苏省委常委组织部长,2006 年 2 月，以受贿罪被判处死刑缓期 2 年执行 侯伍杰:山西省委副书记,2006 年 3 月因涉嫌受贿被起诉，此前已被双开 王守业:海军副司令,中将,2006 年 4 月，以贪污罪挪用公款罪被判处死刑缓期2 年执行 刘志华:北京市副市长,2006 年 6 月因生活腐化堕落被撤职立案审查 何闽旭:安徽省副省长,2006 年 6 月因涉嫌腐败被双规 荆福生:福建省委常委宣传部长,2006 年 7 月因严重违法违纪被双开 陈良宇:中央政治局委员、上海市委书记，2006 年 9 月因涉及上海社保资金案被立案检查并免职 以上人员中，一共 89 人，其中前 10 年 15 人，后 10 年 74 人，后 10 年的人数是前 10 年的 5 倍。照这种趋势，下个 10 年是 370 人，下下个 10 年是 1850人。这一现象不应该被忽视，应该引起全中国乃至全世界人民重视，因为这不是个别或偶然现象。省部级官员是这样，中下级官员必然更加严重，只是一时找不到治理方法，就只好捂着盖着罢了。这一现象无可辩驳地说明，现有政治体制业已失效，因为它无法治理严重失控的贪污腐败，已经到了非改不可的程度了。 四、许多贪腐者其实是在戏弄落后的政治体制 许多事情在法制健全的国家是可以作为腐败问题根治的，而在时下中国却屡禁不止，如公款吃喝、公费旅游、公车私用等等这些公开的腐败，早在多少年前就已司空见惯，大行其道，无法治理；找官员办啥事，都得靠关系、走后门并请客送礼；党政机关裙带化，家族化，“一人得道鸡犬升”等等这些现象都变成了常态。在这种社会环境中，贪腐者对待宪法和法律，对待检察官和法官有一种藐视不敬的心态。这样，对贪污腐败自然就不是以一种心跳和羞耻的心态去面对，加上不行贿不受贿就无法与上级下级处好关系的实际压力，所以产生一种戏弄人民、公款、女色和政治资源的心态。认识到这一点，对中国的许多腐败现象就不难理解了。 当前的腐败多数已不再是单个人所为，腐败成网、成集团的现象更为明显。北京理工大学教授胡星斗分析说，2001 年以后，中国的腐败出现了四个新的特征：由收钱收物的“硬腐败”发展为接受各种服务、旅游出国等“好处”的“软腐败”；由个人捞钱的“小腐败”上升为集体福利、挥霍公款的“大腐败”；由内资企业的“内资腐败”发展为外资企业参与商业贿赂的“外资腐败”；由一人出事的“单案”扩大为一揪一串的“窝案”。他认为这说明中国的腐败在一些领域越来越严重了。1990年查处的铁道部副部长罗云光受贿案，是第一个大集团腐败案件，被查处的厅局级干部 15 人、处级干部 19 人、科级干部 13 人。1999 年厦门远华特大走私案涉及各界官员数百人，案值高达 530 亿元，人数之众，案值之高，历史罕见。同年沈阳慕绥新马向东案，使得沈阳市政府百余名干部牵涉其中，案值 2200 万元。2003 年河北省国税局局长李真一案，牵扯到县局级以上领导干部 67 名，案值 5500 万元。我想，这些人贪污还要拉扯这么多人一起干，就不怕有人告密，其实就是在寻求吃大户、唱大戏的那种乐趣，是一种趁火打劫、聚众“哄抢国家”的心态。贪官因手中的权力失去监督,其贪心就会发作膨胀 ,以至贪婪成癖,以贪为乐。此外，腐败案件涉案资金数额也越来越大，少则数百万，多则数千万甚至上亿，几百亿。腐败到没完没了没有边际的地步，这到底是怎么回事呢？贪官们何以能轻易弄到上亿元的公款？贪污那么多钱又有什么用呢？一个人贪污几百万，就已经够花了，却偏偏要贪污上千万、上亿，是不是要创造吉尼斯世界纪录？贪污到没用的程度了，这难道不是耍戏国家的心态吗？完全没有把国家法律放在眼里，真是欺人民太甚！欺国家太甚！欺政体太甚！ 五、腐败最大危害是摧毁国家机器，尤其是司法体系 当前司法腐败的主要表现形式，就是滥用权力，如贪赃索贿，插手经济纠纷或利用职务之便在案件中斡旋，办人情案、关系案、金钱案，挪用公款或当事人钱物，嫖娼、包养情妇，乱搞两性关系，参与黄、赌、毒活动，为黑恶势力充当保护伞，故意或过失拖延办案，久拖不结、不执等等。在这里，姑且不说 1987—2006 年司法部门违法乱纪的 7 名省部级高官，只举一例最低级别的官员的案件，就可以看出司法体系在目前政治环境中是多么容易陷入腐败泥潭。2006 年，天津市第二中级法院公开审理的一桩贪污腐败案的起诉书上说，天津海事法院会计程伟，在 2004 年底因涉嫌经济案件受检方调查时，曾通过塘沽区法院书记员李亮、开发区法院执行员刘春发打探开发区检察院调查自己案件的情况，要求说情开脱罪责。后在刘春发的撮合下，开发区检察院反贪局张庆钧和另一名反贪局官员接受了有刘春发参与的李亮的宴请。而后程伟通过刘春发经手将 20 万元贿赂款交给张庆钧。程伟于 2005 年 7 月被刑事拘留，后以涉嫌挪用公款、贪污和行贿三项罪名批捕，涉案金额高达 1 亿多元。而这些涉案人员，不过是最基层最低级别的检察官和法官而已，可见司法机关的官员们的犯罪自由度和犯罪能力有多大！检察官、法官理应是法律的守护神，司法机关应该是维护公平正义的最后一道屏障。纵然执政者中不乏有德高望重的领导人，能够通过人治，采取强力干预的方式打击一些不法分子，可是依靠这种不勘一击的司法体系能根除其他部门的腐败吗？能根治因机会和过程不公平而造成的贫富悬殊、非法占地和拆迁、群体抗争、自然环境恶化、看病贵、学费高、房费高、就业难、诉讼难等等日趋严重的社会问题吗？ 六、反贪除了政体改革，别无选择 对于反贪败的办法，仁者见仁，智者见智。2003年，中国政法大学教授杨帆，在中纪委机关作题目为“腐败与反腐败的经济学思考”的演讲，谈到东三省的腐败时说，建议东三省考虑军管，如果明后年美国在朝鲜问题动武，我们就在东三省军管。腐败可以在几个月之内杜绝肃清。你们各位要是不相信，我去给你们当东三省反腐败顾问。推出个人财产申报，许多人不敢报，无主财产就收归国家当军费，环保费，“三农”费用。国家用钱的地方很多。不知道杨教授的建议有多少人同意，但最起码反映一些人对中国继续在现有体制内用通常的方式，解决腐败问题已经绝望，因为体制不变司法不独立和不受监督的状况就不会变，司法一腐败就会全面腐败。自杨教授建议之后，中国实行了个人财产申报，但也没有遏制住腐败。难道必须要军管吗？我到觉得，别说是军管，即便是再来一次暴力革命，如果不实行高度民主的政治体制，腐败问题也只能是一时的缓解。