——中国土地国有制的来龙去脉
六、自1982年12月4日才开始中国城市土地国有
回到中国是在什么时候确立了土地的国有制这个问题。
1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》（简称八二宪法）[30] ，宪法第十条规定：
城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
正如北京大学周其仁教授所指出的，城市土地国有是全盘土地国有第一步[31]。
笔者认为，《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是一场无声无息的土地革命[32]。如董必武1947年8月所说，中共进行的土地改革，只是把地主的私有土地，变为农民的私有土地。董必武没有讲的是，在这场土地革命中有多少地主、富农的人头落地？！笔者1969年3月从浙江杭州到黑龙江北大荒插队落户，进村后马上接受的阶级教育是：在土改中，本村（富锦县二龙山乡龙阳村）一位胡姓地主因“罪大恶极”被贫困农民五马分尸，房、地产被分。农会的孟姓主席把胡姓地主的小老婆掠为自有，在后来的四清运动中也因立场问题被整下台。
《八二宪法》第十条宣布城市土地国有，迈出了全盘土地国有的第一步。但是当时中国社会对这个土地制度的大变革却无动于衷，中共的宣传机器也没有开动。为什么中共在1982年新宪法颁布时没有大声宣讲土地国有“初心”的实现呢？
七、制定《八二宪法》的目的
中共建政前，1949年9月29日中共政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。《共同纲领》被称为临时宪法。1954年9月20日经第一届中共人大第一次会议审议通过《中华人民共和国宪法》（简称《五四宪法》）。《五四宪法》宪法受苏联影响很大，首先，是中共接受了斯大林的建议才开始制宪工作的；第二，《五四宪法》宪法的架构和内容是参照或照搬了苏联《三六宪法》；第三，宪法草案初稿完成后中共即向苏联驻华大使提供了宪法草案，请求苏共中央提出意见。1954年6月14日毛泽东在中共政府委员会第三十次会议上说，宪法草案的制定“参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西”。同年9月15日，刘少奇在一届全国人大一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出，《五四宪法》在制定过程中“参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。显然，以苏联为首的社会主义先进国家的经验，对我们有很大的帮助”[33]。
文化大革命中的1975年1月17日中共第四届全国人大会议第一次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》（简称《七五宪法》）。
文化大革命结束后的1978年3月5日中共第五届全国人大会议第一次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》（简称《七八宪法》）。《七八宪法》出台之后，于1979年和1980年进行了两次修改。
1980年8月18日邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表关于党和国家领导制度改革的讲话。邓小平说，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。把四项基本原则写入宪法，用宪法规定废除领导职务终身制等是制定《八二宪法》的主要目的[34]。当时并没有考虑要对土地制度在宪法层面上做出新的规定。
八、制宪时才发现《共同纲领》、《五四宪法》、《七五宪法》和《七八宪法》都遗忘了对土地制度做出规定
一般来说，在制定新宪法时总是以之前的宪法为基础。《七八宪法》是华国锋主持制定的，邓小平不喜欢，称里面有残留的毛泽东思想和文革的内容，《七五宪法》是文革时期制定的，这类要素更多，所以只能是是以《五四宪法》为基础。于是宪法修改委员会的专家们就开始研究二十多年前通过的《五四宪法》。他们惊奇地发现，《五四宪法》竟然对1949年中共建政时的土地制度没有做出规定！再查找之前的《共同纲领》和之后的《七五宪法》、《七八宪法》，也都没有对土地制度没有做出规定。根据当时担任第五届全国人大常委会法制委员会副主任兼秘书长、宪法修改委员会副秘书长王汉斌的回忆“起草宪法才发现1954年宪法对土地所有权根本没有规定。奇怪了，土地这么重要的事情怎么能不做规定，所以这次就要规定土地所有制 ”[35]。
都说土地制度是一个国家最为基础的制度，但是在《八二宪法》之前，中共的一个临时宪法和三个宪法都没有对土地制度做出规定。可见1949年后中国就确立了土地国有制，在宪法层面上得不到支持，是一个彻头彻尾的谎言。正因为临时宪法和之后的三个宪法都没有对土地制度做出规定，只能沿用1946年的《中华民国宪法》第一百四十三条规定，实施的是土地私有制[36]。直到制定《八二宪法》时才发现1949年以来一直没有做的大事，也从侧面说明，1954年中共制定宪法时受苏联影响很大，一些中华民国留下来的宪法专家都没有能够进入宪法的制定。1975年和1978年制宪时真正懂宪法的人更少，即便有也无法参与制宪工作。
为了弥补之前几次制宪时遗忘对土地制度做出规定的错误，1982年制宪过程中就增添为制定新宪法的内容，但这一点又是不能大声宣扬，毕竟从1949年到1982年的宪法中对土地所有权根本没有规定，不是一件光彩的事情。
九、《八二宪法》规定“城市的土地属于国家所有”是为了满足建设征地的需求？
根据程雪阳博士的《城市土地国有规定的由来》[37]一文，宪法草案的讨论中，宪法修改委员会的委员们大谈征地的难处，如时任全国政协副主席的荣毅仁、国防部部长耿飚、国家科委主任方毅等等。他们认为规定城市土地属于国家所有，有利于城市建设，这就成为“城市的土地属于国家所有”的最主要理由。
在1982年3月10的宪法草案讨论中，时任全国政协副主席的荣毅仁提出：“草案规定，除城市外，绝大部分土地归集体所有，问题很大。现在开矿很困难。建军马场、开采石油等都涉及土地问题。宪法规定任何单位和个人不得买卖、租赁土地。实际上，属于集体的土地就在买卖、租赁。”
国防部部长耿飚说：“这个问题与军队关系很大。空军、海军的机场都在郊区或者农村。宪法应考虑到不妨碍国家建设和将来的发展。
在3月12日的讨论中，国家科委主任方毅说：“这两种所有制的矛盾日益尖锐和严重。国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元，靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子，不需劳动了。草案虽然规定‘任何单位和个人不得买卖’，他可以变相卖地，提出交换条件，如给他办工厂，招收农民当工人，包养到死。矛盾发展到武斗，你盖他就拆。科学院盖房用地，付了三次钱，国家财政开支成了无底洞。现在国家盖房要比登天还难，而农民自己盖房，却大量占用好地。郊区农民自盖旅馆的很多，有的大队不种地，单靠出租旅馆赚大钱。这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大代价，限制了国家的发展。因此，建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。这个问题是理论上、实践上面临的一个很大的问题，很值得权衡利弊得失，全面探讨研究。”
荣毅仁则主张：“在宪法中明确宣布‘国家依照法律规定，给予机关、企业、集体、个人土地使用权，发给土地使用证’。另外还应当规定‘土地不准买卖和转让’，‘国家需要征用土地时，依照法律规定，给使用单位以补偿’。” 荣毅仁认为，把国家的土地分为全民所有和集体所有不好，集体只能是永久使用权。
全国人大常委会法制委员会副主任杨秀峰认为，“土地所有权问题很复杂，各地情况也不一样。现在，对城市土地再不宣布国有，不得了。”
在4月15日的讨论中，全国政协副主席钱昌照说：我国人口太多，污染很重，要建卫星城，要开发资源，要建港口，现在规定了土地是集体所有，将来就会扯皮。建议写明：届时国有。
全国政协常务胡子婴说：应规定全部土地归国家所有，人民公社有使用权。国家挖矿藏，都在草地下面，胜利油田、迁安铁矿，挖掉一棵树就要给农民1000 元。那不行。还要求把他们全部老少都包养到老。胜利油田给农民盖了房子，安了电灯，每年还闹个没完。社会主义国家土地应该国有，使用权可以固定，以利于乡村建设。
荣毅仁再次表态说：我是赞成土地国有的。
1982年4月22日宪法修改委员会向五届全国人大常委会第二十三次会议提交了《中华人民共和国宪法修改草案》，包括草案第十条关于城市的土地属于国家所有的规定。
同一天，宪法修改委员会副主任彭真向全国人大常委会做了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》[38]的报告。不过，彭真在报告中并没有提及宪法草案关于土地问题的规定，更没有提到《五四宪法》没有对土地制度做出规定、这次制宪必须补上一事。
1982年11月26日下午五届人大五次会议在北京大会堂开幕，宪法修改委员会副主任受叶剑英主任的委托，代表宪法修改委员会做《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》[39]。这一次彭真谈到了土地所有权，强调了这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。
1982年12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议，采取无记名投票方式，表决宪法修改草案。表决结果是，到会代表3040名，赞成票3037张，弃权票3张[40] 。
笔者在此需要指出的是，1978年第五届全国人大一次会议通过新宪法，称《七八宪法》；1982年第五届全国人大五次次会议又通过了一部新宪法，称《八二宪法》。通过这两部新宪法的是同一批人大代表，制定这两部新宪法的宪法修改委员会主任都是叶剑英。
十、《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标
其实，《八二宪法》规定“城市的土地属于国家所有”是为了满足建设征地的需求，这是借口是谎言。无论是《五四宪法》、《七五宪法》还是《七八宪法》都对征用土地做出规定，并没有遗忘。为什么征地困难？因为中共一直否认土地价值、土地市场的存在，在征地过程中不遵循市场原则，一味依赖行政命令。
《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标，实现了城市土地国有，迈出了土地全面国有化的一步。实现土地国有，是中共的初心，也是文化大革命未完成的目标。文化大革命红卫兵抄家、抄地契、打死人，夺取私有房地产所有权，背后站的是中共。
中共中央1966年9月23日转发的国务院财贸办公室和国家经济委员会《关于财政贸易和手工业方面若干政策问题的报告》[41]提出：“ 最近在无产阶级文化大革命中，各地红卫兵和革命群众，横扫“四旧”，解决了一些多年来没有解决的问题。这是具有重大历史意义的革命创举。他们在有关财政贸易和手工业方面，也提出了许多革命性的倡议。这些倡议，许多是可行的。应当采纳办理。”因此提出如下建议：“ 公私合营企业应当改为国营企业，资本家的定息一律取消。资方代表一律撤销，资方人员的工作另行安排。关于取消定息，将有国务院提请中共人大会议或人大常委会讨论通过后实行。在未通过前，暂停支付。”虽然该文件没有直接私人房地产中的出租房问题，而只是建议将公私合营企业改为国有企业，取消公私合营的资本定息。根据马克思的理论，资本的利息和土地的租金，都是资本家和地主剥削人民的工具。当资本的定息被取消了，房地产的租金也被取消了；公私合营企业改为国有企业，私人所有的房地产也就属于国有了。
1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局颁发了《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》[42]。这其实这是通过自问自答的形式公布有关政策的规定。记录中的第一个问题就是关于是城镇土地国有化，由中央还是由各省、地市一级机关宣布执行？回答是：对土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，主管部门应抓紧时间研究具体的办法认真贯彻执行。到10年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。第二个问题是城镇私人土地收归国有的范围，是否包括剥削者、劳动人民的私有土地。回答是：对土地国有化问题，63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见。关于土地范围问题，无论什么空地（包括旗地）无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。
从这个文件中可以清楚地看到，土地国有这就是中共的初心，城镇土地国有化，中共图谋已久，不管什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。但这都不是从宪法层面来解决，而是借助革命运动来实现。问答中所提到的中央在1956年已有原则指示，是指1955年12月16日中共中央书记处第二办公室撰写的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》[43]。这本是中共中央书记处第二办公室撰写的一个调查报告和提出的建议。不在这里展开讨论。
有法学界人士认为，《八二宪法》中规定城市的土地属于国家所有，源于“文革”中红卫兵的“革命行动”[44]。笔者认为，《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标，也是实现初心的一步。
十一、什么是城市的土地？
1982年宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有”，这短短的十一个字留下了许多在法律上模糊不清的问题。就是彭真在全国人大会议上做解释时也说：“这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”
首先，什么是城市？
该条文对“城市”没有明确的定义，是按行政区划还是按自然地理特征来界定？在北京这座城市里，最准确的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因为它保留了城墙。那些没有了城墙的城市，其边界在哪里呢？三环以内还是四环以内？将来还有五环、六环。不管城市的界线在地图上怎么圈，不可否认的是，城市边缘地带有大量的城乡结合部，那里既有农田，也有农业建筑，还有农民的宅基地，那么农田、农业建筑、农民的宅基地是否也属于狭义的“城市”呢？显然，按自然地理特征来界定“城市”，并不具备法律上的可操作性。而按行政区划来界定“城市”，则会造成宪法不同条款之间的彼此矛盾。比如，北京市近郊区（比如海淀区）的乡镇有大量农用地，如果把这些地归为国有，那么就违反了农民土地的集体所有制。显然，所谓“城市的土地”事实上就没有明确的范围界线，制定宪法的参与者或许不懂，或者就根本不想知道，他们不过是按照执政党的党内分工，完成撰写、通过宪法条文的工作任务而已，并不必为宪法条文如何实施操心。这样不具法律上可操作性的宪法条文，居然就长期成为中国的“根本大法”的一个组成部分。
在宪法规定城市土地的国有性质时，因为对“城市”未给定义，“城市”的土地也就没有边界，所谓的“国有”土地也就没有边界了；没有边界的定义，不是给了各级政府最大的权力和任意发挥的空间吗？
进一步看，虽然1982年宪法对“城市土地国有”的界定非常模糊，但可以作这样的理解：在中国，除由法律规定属于农村集体所有的土地外，其它的土地均属国家所有。80年代中期以来，城市房地产开发的过程证明，这种含糊不清的宪法规定，为官商勾结、混水摸鱼的腐败创造了条件。近年来，各级地方政府经常举着“城市化”的旗帜大肆圈占城郊农民的土地，由此就可以看出1982年宪法该条款模糊性的好处了：只要推行“县改市”，再以城市发展为理由，就可以堂而皇之地获取农村土地国有化的收益，以填充空虚的地方财政，因为，“城市化”就是城市行政区控制的土地面积不断扩大，而农村土地一旦归入城市的范围，也就自然而然地“国有化”了。如此，则“城市化”程度越高，国有土地的面积也就越大，国有土地的价值也就越高。
下面是1972年至2020年中国部分城市面积变化图，资料来自中科院空天信息创新研究院[45]。
六、自1982年12月4日才开始中国城市土地国有
回到中国是在什么时候确立了土地的国有制这个问题。
1982年12月4日第五届全国人大第五次会议通过了《中华人民共和国宪法》（简称八二宪法）[30] ，宪法第十条规定：
城市的土地属于国家所有。
农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。
国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。
任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。
一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。
正如北京大学周其仁教授所指出的，城市土地国有是全盘土地国有第一步[31]。
笔者认为，《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是一场无声无息的土地革命[32]。如董必武1947年8月所说，中共进行的土地改革，只是把地主的私有土地，变为农民的私有土地。董必武没有讲的是，在这场土地革命中有多少地主、富农的人头落地？！笔者1969年3月从浙江杭州到黑龙江北大荒插队落户，进村后马上接受的阶级教育是：在土改中，本村（富锦县二龙山乡龙阳村）一位胡姓地主因“罪大恶极”被贫困农民五马分尸，房、地产被分。农会的孟姓主席把胡姓地主的小老婆掠为自有，在后来的四清运动中也因立场问题被整下台。
《八二宪法》第十条宣布城市土地国有，迈出了全盘土地国有的第一步。但是当时中国社会对这个土地制度的大变革却无动于衷，中共的宣传机器也没有开动。为什么中共在1982年新宪法颁布时没有大声宣讲土地国有“初心”的实现呢？
七、制定《八二宪法》的目的
中共建政前，1949年9月29日中共政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》）。《共同纲领》被称为临时宪法。1954年9月20日经第一届中共人大第一次会议审议通过《中华人民共和国宪法》（简称《五四宪法》）。《五四宪法》宪法受苏联影响很大，首先，是中共接受了斯大林的建议才开始制宪工作的；第二，《五四宪法》宪法的架构和内容是参照或照搬了苏联《三六宪法》；第三，宪法草案初稿完成后中共即向苏联驻华大使提供了宪法草案，请求苏共中央提出意见。1954年6月14日毛泽东在中共政府委员会第三十次会议上说，宪法草案的制定“参考了苏联和各人民民主国家宪法中好的东西”。同年9月15日，刘少奇在一届全国人大一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》指出，《五四宪法》在制定过程中“参考了苏联的先后几个宪法和各人民民主国家的宪法。显然，以苏联为首的社会主义先进国家的经验，对我们有很大的帮助”[33]。
文化大革命中的1975年1月17日中共第四届全国人大会议第一次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》（简称《七五宪法》）。
文化大革命结束后的1978年3月5日中共第五届全国人大会议第一次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》（简称《七八宪法》）。《七八宪法》出台之后，于1979年和1980年进行了两次修改。
1980年8月18日邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表关于党和国家领导制度改革的讲话。邓小平说，中央正在考虑进行的重大改革，第一项就是将向全国人大提出修改宪法的建议。把四项基本原则写入宪法，用宪法规定废除领导职务终身制等是制定《八二宪法》的主要目的[34]。当时并没有考虑要对土地制度在宪法层面上做出新的规定。
八、制宪时才发现《共同纲领》、《五四宪法》、《七五宪法》和《七八宪法》都遗忘了对土地制度做出规定
一般来说，在制定新宪法时总是以之前的宪法为基础。《七八宪法》是华国锋主持制定的，邓小平不喜欢，称里面有残留的毛泽东思想和文革的内容，《七五宪法》是文革时期制定的，这类要素更多，所以只能是是以《五四宪法》为基础。于是宪法修改委员会的专家们就开始研究二十多年前通过的《五四宪法》。他们惊奇地发现，《五四宪法》竟然对1949年中共建政时的土地制度没有做出规定！再查找之前的《共同纲领》和之后的《七五宪法》、《七八宪法》，也都没有对土地制度没有做出规定。根据当时担任第五届全国人大常委会法制委员会副主任兼秘书长、宪法修改委员会副秘书长王汉斌的回忆“起草宪法才发现1954年宪法对土地所有权根本没有规定。奇怪了，土地这么重要的事情怎么能不做规定，所以这次就要规定土地所有制 ”[35]。
都说土地制度是一个国家最为基础的制度，但是在《八二宪法》之前，中共的一个临时宪法和三个宪法都没有对土地制度做出规定。可见1949年后中国就确立了土地国有制，在宪法层面上得不到支持，是一个彻头彻尾的谎言。正因为临时宪法和之后的三个宪法都没有对土地制度做出规定，只能沿用1946年的《中华民国宪法》第一百四十三条规定，实施的是土地私有制[36]。直到制定《八二宪法》时才发现1949年以来一直没有做的大事，也从侧面说明，1954年中共制定宪法时受苏联影响很大，一些中华民国留下来的宪法专家都没有能够进入宪法的制定。1975年和1978年制宪时真正懂宪法的人更少，即便有也无法参与制宪工作。
为了弥补之前几次制宪时遗忘对土地制度做出规定的错误，1982年制宪过程中就增添为制定新宪法的内容，但这一点又是不能大声宣扬，毕竟从1949年到1982年的宪法中对土地所有权根本没有规定，不是一件光彩的事情。
九、《八二宪法》规定“城市的土地属于国家所有”是为了满足建设征地的需求？
根据程雪阳博士的《城市土地国有规定的由来》[37]一文，宪法草案的讨论中，宪法修改委员会的委员们大谈征地的难处，如时任全国政协副主席的荣毅仁、国防部部长耿飚、国家科委主任方毅等等。他们认为规定城市土地属于国家所有，有利于城市建设，这就成为“城市的土地属于国家所有”的最主要理由。
在1982年3月10的宪法草案讨论中，时任全国政协副主席的荣毅仁提出：“草案规定，除城市外，绝大部分土地归集体所有，问题很大。现在开矿很困难。建军马场、开采石油等都涉及土地问题。宪法规定任何单位和个人不得买卖、租赁土地。实际上，属于集体的土地就在买卖、租赁。”
国防部部长耿飚说：“这个问题与军队关系很大。空军、海军的机场都在郊区或者农村。宪法应考虑到不妨碍国家建设和将来的发展。
在3月12日的讨论中，国家科委主任方毅说：“这两种所有制的矛盾日益尖锐和严重。国家企业、事业要发展，要用地，而土地有限，郊区和农村土地归集体所有，变成了他们向国家敲竹杠、发洋财的手段。一亩地索要上万元，靠卖地生产队可以安排社员一辈子、三辈子都过好日子，不需劳动了。草案虽然规定‘任何单位和个人不得买卖’，他可以变相卖地，提出交换条件，如给他办工厂，招收农民当工人，包养到死。矛盾发展到武斗，你盖他就拆。科学院盖房用地，付了三次钱，国家财政开支成了无底洞。现在国家盖房要比登天还难，而农民自己盖房，却大量占用好地。郊区农民自盖旅馆的很多，有的大队不种地，单靠出租旅馆赚大钱。这样下去，富了农民，穷了全民，矛盾越来越尖锐。我国矿藏发现较少，发现了要开采就与农民发生矛盾，要花很大代价，限制了国家的发展。因此，建议土地一律归国家所有，集体只有使用权。这个问题是理论上、实践上面临的一个很大的问题，很值得权衡利弊得失，全面探讨研究。”
荣毅仁则主张：“在宪法中明确宣布‘国家依照法律规定，给予机关、企业、集体、个人土地使用权，发给土地使用证’。另外还应当规定‘土地不准买卖和转让’，‘国家需要征用土地时，依照法律规定，给使用单位以补偿’。” 荣毅仁认为，把国家的土地分为全民所有和集体所有不好，集体只能是永久使用权。
全国人大常委会法制委员会副主任杨秀峰认为，“土地所有权问题很复杂，各地情况也不一样。现在，对城市土地再不宣布国有，不得了。”
在4月15日的讨论中，全国政协副主席钱昌照说：我国人口太多，污染很重，要建卫星城，要开发资源，要建港口，现在规定了土地是集体所有，将来就会扯皮。建议写明：届时国有。
全国政协常务胡子婴说：应规定全部土地归国家所有，人民公社有使用权。国家挖矿藏，都在草地下面，胜利油田、迁安铁矿，挖掉一棵树就要给农民1000 元。那不行。还要求把他们全部老少都包养到老。胜利油田给农民盖了房子，安了电灯，每年还闹个没完。社会主义国家土地应该国有，使用权可以固定，以利于乡村建设。
荣毅仁再次表态说：我是赞成土地国有的。
1982年4月22日宪法修改委员会向五届全国人大常委会第二十三次会议提交了《中华人民共和国宪法修改草案》，包括草案第十条关于城市的土地属于国家所有的规定。
同一天，宪法修改委员会副主任彭真向全国人大常委会做了《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》[38]的报告。不过，彭真在报告中并没有提及宪法草案关于土地问题的规定，更没有提到《五四宪法》没有对土地制度做出规定、这次制宪必须补上一事。
1982年11月26日下午五届人大五次会议在北京大会堂开幕，宪法修改委员会副主任受叶剑英主任的委托，代表宪法修改委员会做《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》[39]。这一次彭真谈到了土地所有权，强调了这些原则规定，对于保证国家的社会主义经济建设，特别是保证农业经济发展的社会主义方向，具有重大的意义。
1982年12月4日，五届全国人大五次会议举行全体会议，采取无记名投票方式，表决宪法修改草案。表决结果是，到会代表3040名，赞成票3037张，弃权票3张[40] 。
笔者在此需要指出的是，1978年第五届全国人大一次会议通过新宪法，称《七八宪法》；1982年第五届全国人大五次次会议又通过了一部新宪法，称《八二宪法》。通过这两部新宪法的是同一批人大代表，制定这两部新宪法的宪法修改委员会主任都是叶剑英。
十、《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标
其实，《八二宪法》规定“城市的土地属于国家所有”是为了满足建设征地的需求，这是借口是谎言。无论是《五四宪法》、《七五宪法》还是《七八宪法》都对征用土地做出规定，并没有遗忘。为什么征地困难？因为中共一直否认土地价值、土地市场的存在，在征地过程中不遵循市场原则，一味依赖行政命令。
《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标，实现了城市土地国有，迈出了土地全面国有化的一步。实现土地国有，是中共的初心，也是文化大革命未完成的目标。文化大革命红卫兵抄家、抄地契、打死人，夺取私有房地产所有权，背后站的是中共。
中共中央1966年9月23日转发的国务院财贸办公室和国家经济委员会《关于财政贸易和手工业方面若干政策问题的报告》[41]提出：“ 最近在无产阶级文化大革命中，各地红卫兵和革命群众，横扫“四旧”，解决了一些多年来没有解决的问题。这是具有重大历史意义的革命创举。他们在有关财政贸易和手工业方面，也提出了许多革命性的倡议。这些倡议，许多是可行的。应当采纳办理。”因此提出如下建议：“ 公私合营企业应当改为国营企业，资本家的定息一律取消。资方代表一律撤销，资方人员的工作另行安排。关于取消定息，将有国务院提请中共人大会议或人大常委会讨论通过后实行。在未通过前，暂停支付。”虽然该文件没有直接私人房地产中的出租房问题，而只是建议将公私合营企业改为国有企业，取消公私合营的资本定息。根据马克思的理论，资本的利息和土地的租金，都是资本家和地主剥削人民的工具。当资本的定息被取消了，房地产的租金也被取消了；公私合营企业改为国有企业，私人所有的房地产也就属于国有了。
1967年11月4日国家房管局、财政部税务总局颁发了《答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》[42]。这其实这是通过自问自答的形式公布有关政策的规定。记录中的第一个问题就是关于是城镇土地国有化，由中央还是由各省、地市一级机关宣布执行？回答是：对土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，主管部门应抓紧时间研究具体的办法认真贯彻执行。到10年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。第二个问题是城镇私人土地收归国有的范围，是否包括剥削者、劳动人民的私有土地。回答是：对土地国有化问题，63年研究过一次，有两种意见，一种是所有城镇土地一律收归国有，另一种是先解决空闲的出租的土地收归国有，各执一词，不得解决。65年又进行了调查，当权派的意见是分两步走，在目前文化大革命期间造反派的意见要一次解决，并批判了原来两步走的意见。关于土地范围问题，无论什么空地（包括旗地）无论什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。
从这个文件中可以清楚地看到，土地国有这就是中共的初心，城镇土地国有化，中共图谋已久，不管什么人的土地（包括剥削者、劳动人民）都要收归国有。但这都不是从宪法层面来解决，而是借助革命运动来实现。问答中所提到的中央在1956年已有原则指示，是指1955年12月16日中共中央书记处第二办公室撰写的《关于目前城市私有房产基本情况及进行社会主义改造的意见》[43]。这本是中共中央书记处第二办公室撰写的一个调查报告和提出的建议。不在这里展开讨论。
有法学界人士认为，《八二宪法》中规定城市的土地属于国家所有，源于“文革”中红卫兵的“革命行动”[44]。笔者认为，《八二宪法》第十条“城市的土地属于国家所有”是完成了文化大革命未完成的目标，也是实现初心的一步。
十一、什么是城市的土地？
1982年宪法第10条规定，“城市的土地属于国家所有”，这短短的十一个字留下了许多在法律上模糊不清的问题。就是彭真在全国人大会议上做解释时也说：“这里需要说明一下，草案第十条中原来是把镇的土地和农村、城市郊区一律看待的。全民讨论中有人指出，全国各地情况不同，有些地方镇的建制较大，今后还要发展，实际上是小城市。因此删去了有关镇的规定。镇的土地所有权问题，可以根据实际情况分别处理。”
首先，什么是城市？
该条文对“城市”没有明确的定义，是按行政区划还是按自然地理特征来界定？在北京这座城市里，最准确的具自然地理特征的“城”是“紫禁城”，因为它保留了城墙。那些没有了城墙的城市，其边界在哪里呢？三环以内还是四环以内？将来还有五环、六环。不管城市的界线在地图上怎么圈，不可否认的是，城市边缘地带有大量的城乡结合部，那里既有农田，也有农业建筑，还有农民的宅基地，那么农田、农业建筑、农民的宅基地是否也属于狭义的“城市”呢？显然，按自然地理特征来界定“城市”，并不具备法律上的可操作性。而按行政区划来界定“城市”，则会造成宪法不同条款之间的彼此矛盾。比如，北京市近郊区（比如海淀区）的乡镇有大量农用地，如果把这些地归为国有，那么就违反了农民土地的集体所有制。显然，所谓“城市的土地”事实上就没有明确的范围界线，制定宪法的参与者或许不懂，或者就根本不想知道，他们不过是按照执政党的党内分工，完成撰写、通过宪法条文的工作任务而已，并不必为宪法条文如何实施操心。这样不具法律上可操作性的宪法条文，居然就长期成为中国的“根本大法”的一个组成部分。
在宪法规定城市土地的国有性质时，因为对“城市”未给定义，“城市”的土地也就没有边界，所谓的“国有”土地也就没有边界了；没有边界的定义，不是给了各级政府最大的权力和任意发挥的空间吗？
进一步看，虽然1982年宪法对“城市土地国有”的界定非常模糊，但可以作这样的理解：在中国，除由法律规定属于农村集体所有的土地外，其它的土地均属国家所有。80年代中期以来，城市房地产开发的过程证明，这种含糊不清的宪法规定，为官商勾结、混水摸鱼的腐败创造了条件。近年来，各级地方政府经常举着“城市化”的旗帜大肆圈占城郊农民的土地，由此就可以看出1982年宪法该条款模糊性的好处了：只要推行“县改市”，再以城市发展为理由，就可以堂而皇之地获取农村土地国有化的收益，以填充空虚的地方财政，因为，“城市化”就是城市行政区控制的土地面积不断扩大，而农村土地一旦归入城市的范围，也就自然而然地“国有化”了。如此，则“城市化”程度越高，国有土地的面积也就越大，国有土地的价值也就越高。
下面是1972年至2020年中国部分城市面积变化图，资料来自中科院空天信息创新研究院[45]。
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