几乎每个硅基太阳能组件——至少占市场的 95%——都可能含有一些新疆硅。

https://www.csis.org/analysis/dark-spot-solar-energy-industry-forced-labor-xinjiang

太阳能产业的黑点：新疆的强迫劳动
2021 年 4 月 19 日

由于当地煤炭资源丰富，新疆拥有中国最便宜的电力，已成为世界五家最大多晶硅工厂中的四家的所在地。2010 年至 2020 年间，中国在全球多晶硅产量中的份额从 26% 增加到 82%，而美国的份额从 35% 下降到 5%。根据珍妮蔡斯，彭博新能源财经太阳能分析主管，“几乎每个硅基太阳能组件——至少占市场的 95%——都可能含有一些新疆硅。” 1 月，一份新报告明确将新疆工厂的太阳能公司与被指控为强迫劳动行为的项目联系起来。

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美国乃至全球的太阳能电池板制造业依赖于新疆制造的廉价关键部件的供应，新疆是中国政府拘留和压迫维吾尔人的地区，包括强迫劳动。在这种情况下，拜登政府和国会必须谨慎行事，将针对中国侵犯人权的措施与国内对美国太阳能产业和消费市场的支持相结合。

Q1：新疆发生了什么？

A1：新疆是中国西北部的一个自治区，穆斯林少数民族人口超过1200万。据英国《金融时报》报道，2017 年，中国开始将数十万维吾尔族穆斯林和其他少数民族非法拘禁在拘留营中。2018 年底，研究人员和媒体报道称，将被拘留者置于工厂生产线上的“职业培训”计划相当于免费或低成本的强迫劳动制度。中国政府、中国共产党和在新疆经营的中国公司否认涉嫌滥用职权，声称是“去极端化中心”” 是 合法 的 反恐 计划 , 提供 教育 和 职业 培训 , 促进稳定 和 发展. 中国继续利用其国内市场向耐克和 H&M 等西方品牌施压，这些品牌试图将其供应链与新疆保持距离，以拒绝新疆的强迫劳动指控。

Q2：太阳能产业对新疆进口的依赖程度如何？

A2：由于效率提高、太阳能组件组件成本降低以及政府对可再生能源转型的支持，全球太阳能发电量有所增加。在过去的十年里，中国已经主导了世界太阳能电池的生产。

住宅、商业和公用事业太阳能电池板依靠光伏 (PV) 电池来吸收阳光并将其转化为可用能源。大多数光伏电池由多晶硅组件制成。多晶硅组件是通过需要极高温度的工业炉工艺生产的。由于当地煤炭资源丰富，新疆拥有中国最便宜的电力，已成为世界五家最大多晶硅工厂中的四家的所在地。2010 年至 2020 年间，中国在全球多晶硅产量中的份额从 26% 增加到 82%，而美国的份额从 35% 下降到 5%。根据珍妮蔡斯，彭博新能源财经太阳能分析主管，“几乎每个硅基太阳能组件——至少占市场的 95%——都可能含有一些新疆硅。” 1 月，一份新报告明确将新疆工厂的太阳能公司与被指控为强迫劳动行为的项目联系起来。

资料来源：Arnulf Jäger-Waldau， 2019 年光伏状况报告 （卢森堡：欧盟出版物办公室，2019 年），5，https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/dfa5cde5-05c6- 11ea-8c1f-01aa75ed71a1/language-en#document-info。

Q3：美国可以采取哪些行政和立法措施来限制强迫劳动产品的进口？

A3：在新疆出现侵犯人权事件之前，美国已经对进口中国太阳能电池和组件实施了贸易救济措施。2012年和2015年，奥巴马政府分别征收两位数和三位数的反倾销和反补贴关税。2018 年，在国际贸易委员会认定大量廉价光伏电池和组件进口（主要受中国供应过剩驱动）导致美国国内太阳能制造业投资不足后，特朗普政府对光伏电池征收了为期四年的保障性关税。和来自大多数国家的模块。对于部分中国制造的光伏组件，加起来关税高达239%。

这些先前的措施是为了保护美国制造商免受不公平贸易做法和产能过剩导致的进口激增——而不是侵犯人权。在有关中国太阳能电池出口对强迫劳动的影响的报道之后，有组织的劳工团体呼吁拜登政府阻止任何与强迫劳动有关的太阳能进口。拜登总统曾表示，由于中国侵犯人权，“将对中国产生影响”。他在 2 月 24 日的供应链行政命令中呼吁审查“可能破坏、紧张、损害或消除供应链的人权或强迫劳动风险或其他突发事件”。美国贸易代表办公室2021 年贸易政策议程呼吁将解决中国的强迫劳动计划列为重中之重。

然而，美国限制进口的工具箱目前是有限的。第 307 条1930 年关税法禁止进口全部或部分由强迫劳动开采、生产或制造的任何产品。第 307 条旨在保护国内公司免受来自雇佣强迫劳动的公司的不公平竞争的贸易措施。在 2015 年取消“消费需求”条款之前，如果美国没有可比产品或国内生产水平不能满足国内需求，第 307 条允许强制劳动进口。删除该条款使美国海关和边境保护局 (CBP) 更容易执行进口限制，但 CBP 在评估产品是否为强迫劳动制造时仍面临困难，尤其是下游产品。

2021 年 1 月，CBP 对来自新疆的所有棉花和番茄产品的进口发布了区域性扣缴令 (WRO)。一项两党法案，即《维吾尔强迫劳动预防法》（UFLPA），将禁止进口由一系列与新疆有关的实体生产的商品。去年 9 月，众议院以 403 票对 6票通过了该法案的先前版本，但更新后的版本已与共同提案国一起在众议院和参议院重新引入从双方。与 1 月份发布的 WRO 一样，UFLPA 将建立一项法定推定，即部分或全部在新疆生产的商品是用强迫劳动制造的。通过将 CBP 需要寻找强迫劳动证据的举证责任转移到需要提供不使用强迫劳动证据的进口商的举证责任，立法者希望更有效地打击侵犯人权行为并鼓励公司将其供应链转移到该地区之外。一些在新疆地区有供应商的跨国公司正在游说反对 UFLPA。WRO 和 UFLPA 的批评者表示，CBP 仍将面临在以进口形式抵达的庞大且不透明的最终产品供应链中更下游识别和定位强迫劳动的挑战。

Q4：对大部分中国光伏电池/组件的进口禁令对美国太阳能产业有何影响？

A4：虽然 WRO 和 UFLPA 的有效性值得商榷，但终止强迫劳动进口的目标在道德上的价值在美国通常是毋庸置疑的。要了解新疆进口禁令对美国国内太阳能产业的潜在影响，可以看看之前对中国光伏产品征收的关税的影响。贸易救济的支持者认为，它们将促进国内光伏制造业。2012 年和 2015 年征收的反倾销和反补贴税并没有显着增加国内光伏组件的产量，反而导致美国太阳能电池和组件的进口来源发生了巨大转变。2012 年，美国近 60%的光伏组件进口来自中国，但 2019 年，中国仅占2%光伏组件进口总量。马来西亚、越南、泰国和韩国占 2019 年光伏组件进口的近 87%。但在过去十年中，中国继续主导全球光伏电池和组件的生产。此外，在中国对原材料实施报复性关税后，关税对美国的多晶硅出口产生了不利影响。反倾销税和保障性关税导致美国太阳能组件价格高于全球平均售价。例如，美国的太阳能组件成本 比欧洲主要市场高出约79% 。

关税的反对者认为，美国太阳能产业并未大量参与组件制造，而是参与太阳能系统的设计、销售、最终组装和安装。全国太阳能就业普查 发现，美国太阳能行业在 2019 年雇佣了大约 250,000 名工人，其中不到 14% 的工作岗位在制造业。劳工统计局预计太阳能光伏安装人员将成为未来十年美国增长第三快的职业。美国消费者对太阳能的需求对价格很敏感，包括化石燃料和可再生能源替代品。现有关税和对光伏电池的任何潜在进口限制最终将提高太阳能装置的成本，减缓消费者需求，从而损害整个行业的就业。

Q5：美国如何在保护国内太阳能产业的同时打击强迫劳动？

A5：一些公司和行业协会在一封信中敦促拜登总统结束现有的光伏电池 201 条款关税，认为关税增加了太阳能项目的成本，减缓了创造就业机会和减排的机会。然而，其中一些公司也承诺积极确保其太阳能供应链中不存在强迫劳动，这可能进一步导致美国太阳能组件的成本高于其他继续从新疆进口组件的市场. 行业分析师表示美国政府需要需求侧和供应侧的政策来促进太阳能设备的更大需求和国内生产，以实现拜登总统的雄心勃勃的目标，即到 2035 年创造就业机会和电力行业脱碳。

在需求方面，作为 2020 年 12 月 2.3 万亿美元的冠状病毒救助和政府资助法案的一部分，国会将住宅和商业太阳能项目的投资税收抵免延长了两年。拜登总统 2 万亿美元的基础设施计划还要求将可再生能源发电和储存的投资和生产税收抵免延长 10 年。联邦政府作为全国最大的能源消费国，也有能力通过采购增加太阳能需求。拜登总统最近下令将联邦、州和部落政府的车队转变为零排放车辆，这是白宫有能力推动可再生能源消费需求的一个例子。

在供应方面，白宫基础设施计划承诺投入 1000 亿美元用于国家电网的现代化改造，目标是在 15 年内实现无碳电网。2020 年，化石燃料来源占美国公用事业规模发电的 60% 以上，而太阳能仅占 2.3%。美国能源部最近宣布提供 1.28 亿美元的资金，用于降低成本、提高性能并加快太阳能技术的部署，这是该国朝着实现拜登总统到 2035 年实现 100% 清洁电力目标迈出的第一步. 这笔资金还包括对用于太阳能捕获的多晶硅光伏电池替代品的研发投资。更广泛地说，参议院多数党领袖查克·舒默（Chuck Schumer）正计划以他的两党引入的《无尽边界法案》为首的全面投资一揽子计划，旨在提高美国在包括能源技术在内的 10 个优先领域的竞争力。

Q6：美国打击中国强迫劳动的行动将如何影响全球太阳能光伏电池市场？

Q6：虽然拜登政府支持国内太阳能产业和消费市场的做法将支持美国太阳能发电的增长，但 UFLPA 中提出的进口限制仍将扰乱与全球光伏电池市场密切相关的全球光伏电池市场。新疆产。美国的补贴可能会抵消其国内太阳能公司增加的成本，但中国一再警告说，它将对针对新疆指控的任何贸易措施或制裁进行报复，总的来说，这可能会损害美国太阳能电池板制造商的利益。

尽管如此，与之前对光伏电池实施的持续贸易救济不同，美国政府受法律和政策的强制要求解决中国的强迫劳动行为。进口限制——或自愿改变供应链——可能会导致新疆生产的零部件在没有人权驱动的进口限制的情况下转移到中国国内市场和国外市场，而不是推动中国结束其滥用行为。贸易限制可能不仅不能减缓滥用行为，而且可能使美国制造的太阳能设备相对于使用中国组件的外国制造的设备更加昂贵。成本增加可能对国内太阳能需求和美国太阳能设备出口产生不利影响，以满足全球对可再生能源不断增长的需求。根据在世界贸易组织中，美国是第三大太阳能产品出口国，2019 年在全球 3000 亿美元的太阳能产品及相关产品出口中占 10% 的份额，仅次于中国（28%）和日本（10%） ）。

William Reinsch 担任华盛顿特区战略与国际研究中心 (CSIS) 国际商务 Scholl 主席 Seaán Arrieta-Kenna 是 CSIS Scholl 主席的实习生。

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作者

威廉·艾伦·赖因施
国际商务高级顾问和学术主席
肖恩·阿列塔-肯纳
实习生，国际商务学院主席
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