【要点: 乌克兰的武装部队比以往任何时候都好。 然而，主要问题仍然存在，所有这些都源于内部政治斗争和国家结构的持续弱点。俄羅斯的入侵，促使到烏克蘭的各種政治勢力完全堅定地合作】
作者Valeriy Akimenko 在 BBC Monitoring 工作了 25 年，首先报道乌克兰，然后报道俄罗斯，并专门研究军事和安全。
作者感谢 Keir Giles 对本文草稿提出的宝贵意见，并特别感谢 Thomas de Waal，他是整个写作过程中许多重要思想的源泉。
本文是卡内基改革乌克兰项目的一部分，部分得到东欧和国际研究中心 (Zentrum für Osteuropa- und internationale Studien, ZOiS) 和开放社会基金会的资助。
原文来自:https://carnegieendowment.org/2018/02/22/ukraine-s-toughest-fight-challenge-of-military-reform-pub-75609
2018 年 2 月 22 日 谷歌翻译软件译
由于该国东部的冲突，乌克兰正在对其武装部队进行全面改革。 现在在顿巴斯地区作战的久经沙场的军队与 2014 年首次爆发与俄罗斯支持的分离主义分子战斗时遭受重创的军队几乎没有相似之处。该国的武装部队比以往任何时候都更大、装备更精良，现役人数为 200,000。2018 年军事预算将增加四分之一以上。同样重要的是，士气有所改善.
乌克兰政府已致力于重大结构改革，以确保其武装部队到 2020 年达到北约标准，这是该国实现加入北约目标的关键一步。 然而，几乎没有人相信它能够赶上这个最后期限。 主要问题仍然存在，所有这些都源于乌克兰的内部政治斗争和国家结构的持续弱点。 它们包括：结构之间缺乏内部协调； 缺乏民众和议会对武装部队的监督； 志愿人员未完全融入正规军； 冲突地区的有罪不罚和虐待行为； 系统性腐败和预算不透明，特别是在 Ukroboronprom (乌克兰国防工业集团)的垄断企业中。
西方政府是军事改革努力的主要资助者。从理论上讲，这应该让他们对基辅有影响力, 在实践中，支持乌克兰反对俄罗斯侵略的政治要求可能优先于严格的条件。 西方捐助者如何处理这一过程将是乌克兰成功改革其军队和加强国家安全的关键。
一支新军
在很短的时间内，乌克兰军队已经从一支耗竭、被忽视和资金不足的部队发展成为一支在乌克兰东部遏制了俄罗斯支持的武装叛乱的部队。 转型是痛苦的，改革乌克兰军队仍有大量工作要做，但自 2014 年以来取得了显著进展。
在结束前总统维克托·亚努科维奇(Viktor Yanukovych)统治的 2013-2014 年乌克兰亲欧盟示威运动之后，基辅的新当局继承了一支处于可怕状态的军队。 2012 年的一篇报纸头条总结了亚努科维奇激进削减军队计划的共识观点，称“乌克兰军队改革 [意味着] 向俄罗斯投降”。
2014 年，总参谋长维克托·穆任科（Viktor Muzhenko）将这种情况描述为“一支完全处于废墟之中的军队，俄罗斯将军领导 [乌克兰] 武装部队和安全机构，[武装部队] 士气低落——这些都是乌克兰遭受俄罗斯侵略的基本条件。” 在俄罗斯吞并克里米亚后，大约 70% 的驻扎在克里米亚的乌克兰军队宣誓效忠莫斯科，这种悲惨的状况得到了证实。
问题可以追溯到 1991 年独立后的最初几年。穆任科认为，在每一位总统和政府的领导下，乌克兰军队的资金最多只有最低要求的一半，这“实际上导致丧失武装部队的战备状态。” 他说，武装部队使用的所有设备中有 75% 已有 20 多年的历史，并且在技术和物理上已经过时。
在俄罗斯迅速占领克里米亚之后，2014 年春天的下一个挑战是乌克兰东部的敌对行动逐渐升级。 可用的训练有素的专业人员数量少得惊人。 基辅政府至少有更多的时间来适应，利用 2014 年 9 月明斯克第一次停火提供的窗口，为乌克兰武装部队和国民警卫队招募更多人员。 部分动员在 2014 年分三波进行，到 2015 年 8 月又进行了三波，这是人力的主要来源。 总共动员了100,000多名人员。 征兵制也恢复了，服务期限为十八个月。
乌克兰在冲突中遭受了重大的民事和军事损失。 根据国际数据，2017年总死亡人数超过10,000人。总参谋部关于乌克兰军事损失的官方数据为10,710人，其中2,333人死亡，8,377人受伤。 其他来源给出了更高的数字。
基本上，军队改革的重点是军队专业化，组建新单位，提高现有单位的作战能力，发展预备役制度。 这是乌克兰总体计划的一部分，即到 2020 年将其军队管理转向北约模式，其中包括根据北约 J 型联合参谋部的结构改革总参谋部的结构等步骤。
一位军事专家 Oleksandr Danylyuk 直言不讳地表示，“不可能”在这个最后期限之前完成。 他说：“乌克兰方面和我们的西方伙伴仍然缺乏对改革努力本身和（作为合乎逻辑的结果）实施的整体愿景。” 乌克兰空中突击部队前指挥官伊万·雅库贝茨上校回忆说，因为大多数现任高层领导在 2014 年之前主持了乌克兰武装部队的退化，他怀疑他们是否有能力进行改革。
即使没有政治考虑，乌克兰武装部队也面临着成长的阵痛和协调管理转型的挑战。 2015 年初，乌克兰总统波罗申科下令将军队的最大规模从 184,000 人增加到 250,000 人。 截至 2016 年，乌克兰被认为拥有超过 200,000 名现役军人，其中陆军 145,000 人，空军 45,000 人，突击队 8,000 人和海军 6,000 人。
军队包括国民警卫队，该国民警卫队于 2014 年由内政部的内部部队组建。 国民警卫队虽然被归类为准军事部队，但实际上是乌克兰武装部队的一部分。 它也曾在东部作战，装备有装甲车、火炮、反坦克和防空武器。 它的人数估计超过50,000。
随着冲突升级，决定建立后备部队以防万一发生全面军事入侵。 该国现在有一个分级的军事预备役系统，估计共有 900,000 名预备役人员在“[过去]五年内”服役。 总参谋部正在寻求从这些庞大的储备中招募军官，以解决军官短缺的问题。
据报道，这些新旧军队的整体协调很差。 随着乌克兰政府于 2014 年在东部发起所谓的“反恐行动”，有大量报道称“缺乏协调和联合指挥”是“行动的主要问题之一”。 仍然有报道称前线部队与高级指挥部之间存在不信任，而总体上称职的军官短缺加剧了这一问题。 一个紧迫的优先事项是改进联合作战总部作为联合作战的跨军种机构的运作。
应对志愿者
在志愿战士的帮助下，乌克兰武装部队扭转了 2014 年冲突中的灾难性局势。 但即使经过积极的吸收过程，他们完全融入正规军仍然是一个挑战。
2017 年 1 月，乌克兰议会主席安德烈·帕鲁比 (Andriy Parubiy) 对议会议员说：“在 2014 年春夏，志愿营拯救了乌克兰的独立。”与此同时，国防部长斯捷潘·波尔托拉克 (Stepan Poltorak) 描述了其中40,000作为志愿者在东部战斗的人，他们在没有被调动到军队的情况下签订了合同。
保守估计，在东部战斗的志愿者人数为 15,000 人，分部多达 50 个单位——其中包括著名的亚速、顿巴斯、第聂伯和龙卷风(Tornado)单位——其中许多是在乌克兰亲欧盟示威运动起义期间或前后出现的。 俄罗斯媒体对这些武装团体使用了特别恶毒的绰号（例如“ 罪犯”、“小纳粹”或“新纳粹”）。
政府表示，使这些志愿者成为正规军的艰难过程几乎完成，但这很难核实。 根据一位评论员的说法，志愿部队“不能再被用作个别政客可以用来试图夺取政权的第三方”。 即便如此，较小的危险仍然存在，例如商业大亨可能会使用志愿部队作为小型私人军队来解决企业掠夺纠纷并夺取竞争对手的资产。 与此同时，政府不愿做任何有损于打击俄罗斯支持的叛乱的事情，志愿者们仍然得到公众的热烈支持。
自冲突最活跃的阶段以来，各个志愿部队的命运各不相同。 被认为在 2014 年 6 月夺回马里乌波尔中发挥了关键作用的著名的亚速团（最初是一个营)，被视为成功整合的一个例子。 该团已成为内政部的一部分，其第一任指挥官安德烈·比列茨基现在是议会成员。
未能整合的单位的主要例子是右区志愿者乌克兰军团（DUK PS）。 这个令人恐惧和臭名昭著的团体在乌克兰亲欧盟示威运动期间非常突出，并以其极端的民族主义观点而闻名。 根据权威人士 2016 年的说法，DUK PS 断然拒绝与武装部队合并。 一次内部分裂，在其领导人 Dmytro Yarosh（现为议会成员）的领导下，大量的 DUK PS 分裂成乌克兰志愿军，该军保持事实上的自治。 评论员说，DUK PS 保留了高水平的纪律，并与战区的军事指挥部协调。 然而，它在技术上仍处于法律之外，并且能够展示出政治力量，就像志愿者在 2017 年对顿巴斯的经济封锁中所扮演的角色所显示的那样，该行动在获得政府授权之前是一个非官方的过程。
据信其他志愿者已经转向犯罪。 一份报告说, “一方面，[志愿者]是受人尊敬的拯救祖国的退伍军人，另一方面，他们在战争时期触犯法律并损害国家经济，他们是冒险家和土匪的吸引力来源 ”。 乌克兰有多达 500 万件非法持有的小武器，高于战前估计的 300 万件，这种向犯罪行为的转变显然令人担忧。
仍然在东部冲突地区服务的一些团体缺乏明确的法律地位，这加剧了另一个问题：关于在乌克兰政府控制的领土上侵犯人权的报道。
自2014年以来，乌克兰东部的军事行动被正式称为反恐行动，这使乌克兰当局避免使用“战争”一词，并使其更容易获得国际货币基金组织的贷款。 这意味着安全部门，而不是军方最高指挥部，在技术上负责这项行动。
尽管报告得出的结论是，最严重的侵犯人权行为发生在非政府控制地区, 亦即所谓的人民共和国——顿涅茨克人民共和国和卢甘斯克人民共和国管理区, 但在政府控制地区也发生了许多侵犯人权行为. 人权观察记录称，俄罗斯支持的分离主义分子和乌克兰政府当局都长期任意拘留平民，“大多数被拘留者遭受酷刑或其他形式的虐待”。联合国人权事务高级专员办事处 2016 年 6 月的一份报告指出, “无论是在武装团体,还是在政府控制的地区, 强迫失踪、任意拘留、酷刑和虐待仍然是根深蒂固的做法”。报告指出，在冲突初期，这些虐待行为大多归咎于志愿营的成员，但最近的指控“主要涉及 SBU [乌克兰安全部门]”。
由于缺乏议会对所谓的反恐行动的监督，因此更难追究那些被指控在政府控制的领土上犯下罪行的人的责任。 尽管随着关于顿巴斯地区重新融入的第 7163 号议会法案的通过，这种情况发生了变化，但人权组织对其他条款感到不满，他们认为这些条款将加强总统在议会中的作用。
监督和透明度
那些敦促该国进行有效安全部门改革的人不断克服对乌克兰武装部队和安全部门的文职监督不足.
乌克兰在很大程度上保留了苏联时代的传统，即让军事专业人员担任国防部更高级别的职务。 于 2014 年 10 月上任的现任部长斯捷潘·波尔托拉克，此前曾担任国民警卫队司令。 瑞典国防研究机构 2015 年的一份报告指出, “从民主控制国防部的角度来看，国防部工作人员中没有文职干部是一个很大的问题，因为从理论上讲，这使得国防部更有可能采取军事方法来解决涉及安全事务的问题 而不是政治方法。”
作为其承诺到2020 年进行的改革的一部分，乌克兰领导层已承诺在 2018 年任命一名民防部长和其他重要的高级国防官员。文职人员控制军队也是美国-乌克兰五年合作伙伴的一项规定。
在审查快速增长的国防和安全预算时，监督问题尤其刻不容缓，2013 年为 27 亿美元，2018 年将超过 60 亿美元（超过乌克兰 GDP 的 6%)。
反腐败非政府组织透明国际将文职控制（包括乌克兰最高议会通过相关议会委员会的控制）描述为“弱”。 年度采购国防令和概述安全援助需求的“优先指示”均不受议会监督。 然而，仅靠议会监督是不够的，因为乌克兰最高议会国防委员会的一些成员也被指控腐败。 为了让公众信任国防开支的效率，必须允许捐助界和非政府组织检查这些数字。
重组怪物
关于乌克兰国防采购过程缺乏外部监督和透明度的警钟尤其响亮。正如兰德公司的一项研究所指出的，“不包含采购专业人员的招标委员会系统助长了腐败和效率低下。 与国防工业有联系的个人可以将合同导引给受青睐的供应商，而无需对决定负责。”
一事实加重了这个问题: 一个被称为“怪物”和“寄生虫”的国有企业集团 Ukroboronprom, 实际上垄断了乌克兰的国防工业。独立国防反腐败委员会 (NAKO) 是透明国际于 2016 年成立的一个独立反腐败监督机构，负责监督乌克兰的安全部门。该委员会于 2017 年 12 月宣布，由于政府和总统行政当局未能在建立独立监事会方面取得进展, 它正在停止与 Ukroboronprom 的合作。”
Ukroboronprom 成立于 2010 年，现在是一个由 130 家公司组成的企业集团，拥有约 80,000 名员工。 它几乎涵盖了乌克兰的整个国防工业，涉及弹药、电子、机动车辆、火炮、坦克、飞机、造船和导弹制造等各个领域。 关于 Ukroboronprom 预算的数据难以捉摸。 据报道，其 2016 年的收入总额刚刚超过 10 亿美元。
2014 年亚努科维奇下台后，罗曼·罗曼诺夫这位政治上有争议的人物, 被任命为 Ukroboronprom 的负责人。 在罗曼诺夫的领导下，Ukroboronprom 与乌克兰最高议会的国家安全和国防委员会主席 Serhiy Pashinsky 有联系，被称为“Pashinsky 和人民阵线的奶牛”（人民阵线是一个政党，属于政府联盟）。 然而，其他观察家谈到 Ukroboronprom 的“与该国总统的密切关系”。 2017 年 12 月，总理 Volodymyr Groysman 因未能支付工人工资而要求解雇他。 在罗曼诺夫声称已提出辞职后，他于 2018 年 2 月 12 日被波罗申科免职。
退休中将蒂莫西·埃文斯（Timothy Evans）是 NAKO 的三名国际成员之一，他称 Ukroboronprom 是一个“谜”, 并指责说：“研究表明，国防部的要求可能不是基于需求评估，而是基于 Ukroboronprom 生产特定项目的能力——这与应该发生的情况相反。”
Ukroboronprom 多次面临腐败指控。 陷入困境的乌克兰反腐败委员会于 2017 年撰写并提供给外交政策的一份报告称，Ukroboronprom 的官员从一份价值 3900 万美元的合同中抽走了资金，该合同为安东诺夫 AN-32 飞机提供零件给伊拉克国防部。 另一起案件涉及一家波罗申科公司，该公司在有报道称 2015 年以高价向国家边防警卫队提供了四辆装甲车后不得不作出否认。
专家们主张对 Ukroboronprom 进行各种改革，包括私有化和任命独立董事会。 其他人，例如美国前国防部副助理部长迈克尔·卡彭特（Michael Carpenter）表示，需要进行更彻底的变革，组成该企业集团的公司应该“重组和分拆”。
对西方捐助者的挑战
乌克兰的西方伙伴一直是推动军事改革的关键角色。 评论员将更高水平的专业精神在很大程度上归功于来自美国、英国、加拿大和其他西方国家的讲师的培训。
这些合作伙伴的进一步培训将是改革进程成功转型的关键。 专家们的共识是，这在武装部队的更高级别以及对乌克兰的战略、作战和战术能力进行全面改革时尤其需要。
西方合作伙伴正在考虑的下一步是如何帮助创造公平的竞争环境，以加强乌克兰的自卫能力。 这在指挥、控制、通信、计算机、情报、监视和侦察方面尤其需要； 电子战； 反无人机能力； 反发射单位火力; 和反坦克武器，作为对全面爆发敌对行动的威慑。
国防供应要在援助乌克兰更大规模改革努力的整体背景下考虑。 乌克兰最大的军事援助提供者美国在 2017 年国防授权法案 (NDAA) 中承诺向该国军队提供高达 3.5 亿美元的一揽子援助。 然而，在通过国务卿和国防部长的证明乌克兰已经从事了“进行国防体制改革的实质性行动”之前，支出被限制在 1.75 亿美元。 本文引用的改革内容包括文职人员控制军队、提高国防采购的透明度和问责制，以及打击腐败的措施。
根据透明国际的说法，“如果实施得当，NDAA 可以用作向乌克兰国防领导人施压的杠杆，以进行艰难的系统性改革，从而大大改善国防治理。” 然而，有理由怀疑这种条件性的应用是否会达到预期的结果。 决策的时间范围很短，以及美国国防部传统上不愿扣留已经承诺的资金。 最重要的是，华盛顿有强大的政治压力，无论如何都要协助与莫斯科发生冲突的基辅。
这些紧迫的政治困境笼罩着改革乌克兰国防部门的问题。 与其他迫切需要改革的领域一样，成功的唯一可靠保证是乌克兰自身社会内部对变革的坚定承诺。
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